第六章 提倡民主
一九九二年六月，首位俄罗斯联邦总统波里斯．叶尔钦（Boris Yeltsin）造访华府。在这里他受到英雄式的欢迎。他以「理智从此战胜疯狂」为致词内容，在参众两院联会上发表谈话，美国和俄罗斯从此不再「持枪瞄准彼此，不用随时准备扣扳机。」美国参众两院议员齐声高唿：「波里斯、波里斯、波里斯」，足足起立为他欢唿多达十三次。但叶尔钦此行并非只是为听众人喝彩声而来，他另有一项请求：希望美国国会「采取行动支持俄罗斯。」1
早在数年前的一九八九年，平民革命改变了整个东欧。公平公正的选举在这些国家得以举行，在此前才不过一个世代的时间，约瑟夫．史达林还在这些国家里操纵选举。米凯亚．戈巴契夫（Mikhail Gorbachev）这位苏联最后的领导人，打破前任苏联领导人惯例，下令禁止这种行为，整个东欧阵营突然间以平和的方式获得自由。2一九九○年，两德统一。3随后不久，一九九一年十二月，苏维埃政权也告终。4
华府快速填补了这些国家中，由苏联留下来的权力真空。一九八九年美国国会通过支持东欧民主法案，汇了数亿元美金到波兰和匈牙利，一位美国参议员戏称此法案是「对民主实验」的「赌注」。就在叶尔钦访美前，乔治．布希（George H. Bush）总统才刚提出「俄罗斯与新兴欧亚民主国家之自由与开放市场」（简称：自由）（Freedom for Russian and Emerging Eurasian Democracies and Open Markets, FREEDOM）支持法案，提拨四亿一千万美金直接援助俄罗斯和其他前苏联共和国，另外还拨了一百二十亿美金给国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）5。时任参议员的约瑟夫．拜登（Joseph Biden）说「自由」法案会协助「稳定俄罗斯民主体制」，而时任国务卿的詹姆斯．贝克（James Baker）则警告说，没有该法案「要是民主体制垮台，集权政体就会回归…那就是众人皆输的局面。」四位卸任美国总统尼克森、福特、卡特以及雷根，共同发表一份联合声名，支持该法案，声称该法案通过之必要，「以保证这些前共产国家可以和平过渡到民主体制」。6
叶尔钦在美国国会的演讲之后，「自由」法案通过了，并由总统签署立法。该法案同意在有助民主施政的相关领域拨款，像是银行金融、教育以及独立媒体。在当年秋天的总统大选辩论会上，布希说他致力于让这些前苏联的小国变成「完全民主化」，视此为他外国政策的一部份。他解释道：「新世界秩序对我而言，意味着自由与民主。」7
数十年来，华府的涉外主要目标一直就是要围堵共产主义。中情局干预全世界各国的大选，无非就是为了支持这个目的。如今华府政策终于得以从原本的防堵共党转为扩展民主了。全球除了华府以外，已经没有其他强权国家。原本是资本主义与共产主义相争，现在除了自由民主以外，没有别的竞争者了。列宁原本希望要建立的全球共产秩序，现在美国责无旁贷，要一肩扛起建立全球民主秩序的责任。思想家法兰西斯．福山（Francis Fukuyama）所宣称的「历史的尽头」终于来到。8一九九○年资深白宫兼国务院官员詹姆斯．史腾堡（James Steinberg）就说：「一时之间好像充满了各种可能。…大家都因为这可以塑造和平、繁荣、民主世界的光明大计感到非常乐观且兴奋。」9
意识型态上的竞争者现在消失了，华府终于可以为民主而民主。第一步就是要带领东欧诸国和前苏联小国前进。「自由法案」有一项前提规定，在决定是否要拨款援助一个国家前，美国要先查证该国是否实行「根据法治、个人自由，以及经自由公平选举选出的代议政府等原则所建立的民主体制」。10接着则是交由美国国务院负责，执行大量支持民主倡议方案。像是国际开发署（国发署）（Agency for International Development, USAID）以及美国国家民主基金会（民主基金会）（National Endowment for Democracy, NED），后者是一个几乎完全由美国政府资助的私人非营利机构。到一九九四年为止，民主基金会每年编列的预算从原先的预算逐年增加，最后高达三千五百万美金，是最初成立时的两倍以上。11接任布希的比尔．柯林顿总统，也是第一位任内完全没有冷战的总统，他就将提倡民主视为他国家安全政策三大要务之一。12
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选举是民主的心脏。要提倡民主，美国就要决定如何在后苏联时代，自己与他国的选举之间的关连。华府的目标这时已经从如何击败该国左派候选人，转向帮助该国进行稳定、公平、竞争性的选举。于是美国采取新型态的外国选举任务：以公开、受到规范的方式协助「民主」候选人。多数时候，是由两个由美国出资的非营利机构执行这些任务：美国国际共和学会（International Republican Institute, IRI）以及国家民主学会（National Democratic Institute, NDI）。13在一九八九到一九九九年间，国际共和学会和国家民主学会，前往十多个国家推广民主选举。他们提供政党训练课程，由美国和外国官员来主持，教导竞选策略、竞选讯息开发、召募竞选志工、筹措竞选经费、候选人甄选、挨家挨户拉票、政策规划，以及催票方式等等。美国政府在一九九九年时指出：「多数国际共和学会和国家民主学会的计划，都集中在帮助国外政党，以策划成功的竞选活动。」14
美国联邦法律规定，援外计划不得影响该国选举结果。美国国家民主基金会的宪章中也同样严定其基金不可直接流向竞选阵营。在接受笔者采访的过程中，多数美国政府的官员都强调，国际共和学会和美国国家民主学会提供的协助都是兼容并蓄、不分党派：他们不会从事买票或是资助候选人的情事，提供的援助则不分特定政党。15
不过，国际共和学会和国家民主学会并非就这么绝对中立的团体。他们的目的是要提倡民主，也因为如此，他们只会协助鼓吹民主的政党。有时候这就意味着支持反对势力，以求营造一个公平竞争的选举环境。但也有时候，则是要停止支持拥抱暴力、国族主义、对族群采取不包容态度，以及似乎太过偏共产的共党等等「不民主的」团体。16从一九八五年就在国务院工作，到二○一七年才以生涯大使身份离开的维多利亚．纽兰德（Victoria Nuland）就说：「国家民主学会和国际共和学会，只要有政党需要这方面的训练，他们都可以提供，除了极为偏激的政党，像是拥护集权主义、暴力、反民主体制的以外等等。」在二○一八年以国家民主学会长期主席身份退休的肯尼斯．沃拉克（Kenneth Wollack）则说，少数的情形下，他的机构会只提供协助给特定几个政党：「我会说，在那些情况下，外界的援助的确对这些政党有些帮助，但这绝不会是这些党派之所以胜选的唯一原因。」17
一九九○年代，国际共和学会和国家民主学会在一些国家，像是波兰、南非、克罗埃西亚、保加利亚等国，都支持了特定政党。国际共和学会就在年度报告中非常自豪地记载：「国际共和学会对于保加利亚民主党派的援助，让他们得以从原本在一九九五年时微不足道小党的地位，扶摇直上，在一九九六年赢得总统大选。」国际共和学会甚至特别用飞机，将保加利亚该反对党载回美国，让他们可以在新罕布夏州观察当时正在进行的美国总统初选。18纽兰德接着说：「整个九○年代，我们较常做的通常是在改革派候选人后面，负责监看。」根据美国政府的说法，这类的工作，在不同的情况下，帮助了各国民主政党在「选举上取得胜利」，也获得「比预期更好的表现」，这包括国家民主学会在波士尼亚和赫塞哥维纳（Herzegovina）的计划、国际共和学会在蒙古、罗马尼亚以及斯洛伐克等国的计划。19
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美国在这些提倡民主的行动中，最极端的一次是在二○○○年时发生的，这是当时的南斯拉夫总统斯洛波旦．米洛塞维奇（Slobodan Milošević）打算竞选塞尔维亚总统连任的时期。20米洛塞维奇这人犯了很多项忌讳：他是和莫斯科当局站在同一阵线的共产党员、塞尔维亚国族主义者，还是严重侵犯人权的领导人。他在一九九○年代中叶，在波士尼亚和赫塞哥维纳纵容了一项种族净化行动。多年后，他又在科索沃进行了同样的事，放任士兵针对性地恐吓、屠杀、驱逐阿尔巴尼亚裔人口。这些血腥行动的严重程度震惊了北大西洋公约组织（NATO），所以该组织就在一九九九年对米洛塞维奇的部队发动了空袭行动，并在国际法庭上以战犯的罪名将他起诉。21在美国华府，米洛塞维奇把民主党和共和党都得罪光了。众议院情报委员会共和党主席波特．葛斯就说：「我对米洛塞维奇的看法就是，他这个麻烦得要解决掉。」从一九九四到一九九七年担任柯林顿总统参谋长的里昂．潘内达（Leon Panetta）则说：「米洛塞维奇被视为坏蛋，也是坏榜样，要是没人制裁他的话，肯定会搞得那个地区天翻地覆。」22
这场二○○○年波士尼亚的大选，给了美国这个制裁的机会。时任柯林顿总统派驻巴尔干半岛特使的詹姆斯．欧布莱恩（James O'Brien）就说：「我们是否说过，目标是要政权轮替这类的话，这我不知道。…但我们的确认为在米洛塞维奇领导下，国家无法正常运作。」23当时柯林顿的国务卿麦德琳．欧布莱特（Madeleine Albright）决定把行动锁定在这次选举上。美国驻克罗埃西亚大使威廉．蒙哥马利（William Montgomery）在二○○○年时就说：「她要他下台。…美国很少这么大手笔、全神贯注、风行雷厉、一鼓作气地去作一件事，塞尔维亚在米洛塞维奇下台前那几个月，美国可以说是罕见的全力以赴。」24（欧布莱特和蒙哥马利都拒绝接受本书采访。）詹姆斯．欧布莱恩解释道，美国这次藉由支持反对党，想要制造一个公平竞争的状况，因为米洛塞维奇已经准备好要在选举中动手脚。欧布莱恩说：「米洛塞维奇掌握了国家机器的优势，」包括「国家媒体、所有的一切，要是这些东西，反对党也有的话，那就不用我们插手帮忙了。」25
所以接下来要做的，就是要积极帮助米洛塞维奇的对手，去改变选民的想法。从一九九九年年中到二○○○年年底，美国公家单位和私人组织一起合资，花了近四千万美金在这个塞尔维亚计划上，不只支持该反对党，还支持独立媒体、公民团体以及催票，并监票好让计票过程公平顺利。26这所有竞选的层面中，每一个层面美国都参与了。一九九九年十月，肯尼斯．沃拉克在一家布达佩斯的饭店中招待这几位反对党的领袖，与他们共商选举大计，他们事先已经请国家民主学会聘请一家美国公司，进行了民调，这次会议就是要依该民调作计划。沃拉克说：「这份民调让塞尔维亚人知道，要是他们愿意团结起来，那就大有可为。」沃拉克所属的美国国家民主学会，这次就只愿意提供援助给反对党。美国国际开发署则透过第三方，印制了上百万张反米洛塞维奇的贴纸、上头印有简单的讯息：「他完蛋了。」最重要的是，美国资助且负责训练欧特波尔（Otpor）这个年轻有活力的反抗团体。该团体一位领导人在当时就说：「西方非政府机构给我们很多财务上的协助。同时，有些西方政府组织也是。」他所指的就包括美国国际开发署所属的过渡振兴办公室（Office of Transition Initiatives）在内的国家机构。国际共和学会和美国国家民主基金会，分别在选前汇了一百八十万和三百万美金的款项到塞尔维亚，主要就是要给欧特波尔，并支持其他计划，像是催票等等。27
回到美国这边，比尔．柯林顿总统对整个活动依然不感乐观。柯林顿对当时刚当上俄罗斯总统的乌拉德密尔．普丁说：「这些选举将会举足轻重，但可能无法公正公平。」当时普丁正在进行选前为期两周半的纽约之行。柯林顿又说：「米洛塞维奇在民调数字上落后，所以他很可能会用偷吃步。他输的话比较好，但他可能会动手脚让自己赢。」（普丁对他的话则以抱怨北约前一年不该武力干预该国作回应。他说：「轰炸南斯拉夫的事都没有来征询过我们。这不公平。」）28
美国官员和美国政府支持的非营利组织，也跟柯林顿总统一样，对选情不感乐观，所以更加把劲，要确保米洛塞维奇不能在选票票数上造假。国际共和学会于是就训练了超过一万五千名的社运人士，请他们去投开票所进行监票。29投票日当天，反对党的民众和政府官员一同唱票。特使欧布莱恩说：「所以就出现平行唱票的情形：这同样要靠训练，要先培育种子计票员，再由他们教下去，因为有上千投开票所，而我们希望一间投开票所要有三人监票。」30塞尔维亚政府所算出来的票数显示，米洛塞维奇的票数些微领先。但监票员的平行计票，却显示真实的状况，他大幅落后。于是出现了大型的示威活动。米洛塞维奇无力镇压人民革命，只好被迫辞职下台。31
美国于是也曾参与，让外国领袖在投开票上落败而下台。美国提倡民主的反向力道，帮助塞尔维亚反对党可以被选民听到，也防止了米洛塞维奇在选票上舞弊。这样的行动，该算是公开行动吗？欧布莱恩特使认为这算是「不引人注意」。32他这么说的原因在于，一方面，塞尔维亚人民并不知道该国反对党的选举策略，有美国在后面下指导棋，同时还出资赞助了像反米洛塞维奇贴纸之类的活动。另一方面，这又不能算是秘密行动。不过，选后，报章杂志还是都报导了国家民主学会、国际共和学会、国务院共同参与这些活动，对抗米洛塞维奇。
这类型的选举支持活动，不同于中情局或是格别乌所主导的那种干预选举活动，后者都是在暗处进行，还会资助竞选团队，让他国的意见为主，却让人民以为是来自本国的想法，选民不仅获得错误资讯、也被误导方向。反之，美国国家民主学会和国际共和学会会出版公开的报告。他们也不会散播假情报，或是隐藏自己的身份。他们主要的目标，就是为该国建立公平竞争的选举机制。
但不能否认的是，美国的确也透过了国际共和学会和国家民主学会在影响他国选举。只是，联邦政府是透过非营利组织在运作，所以外国公民不太可能知道这些援助的来源。这种新型态的影响选举方式，虽然是公开的，却是以私营机构的方式在进行，这对美国总统而言，比起透过中情局去进行秘密行动，于情于理都让他比较站得住脚。比尔．柯林顿总统就对我说：「我真的比较偏爱国家民主学会这种方式，」较不爱中情局的方式，因为「国家民主学会是开放、光明正大、取得国会同意、行动公开，而在任何真民主选举中，提供技术援助和建议给竞选的诸政党。」33这里面的关键是，公开的话，那就不怕将来被揭穿而造成严重后果，而透过国际共和学会和国家民主学会运作的方式，则就算是青睐特定政党，后果也远比秘密发动源头不祥的恫吓式选举，来得更不那么惹争议。在华府的角度来看，公开提倡民主，放弃秘密干预选举，这就是其今后的行事准则。
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但其实，为了击败米洛塞维奇，美国并没有百分百恪遵这项新准则。二○○○年时，国家民主学会和国际共和学会以及美国国务院三头并进，公开行动，但是，另一边中情局却暗中在支持米洛塞维奇的反对阵营，这项说法来自多位直接接触到该任务的前美国官员。约翰．赛佛（John Sipher）就说，从一九九一年到二○一四年他担任中情局行动干员期间，他唯一知情的一件「成功」干预外国大选的任务：就是二○○○年时的塞尔维亚行动。赛佛回忆道：「当时有出动秘密行动，以支持米洛塞维奇的反对党。」当初是在柯林顿总统通知了特定国会议员后，中情局才出动「暗助特定反对党候选人，并提供金援和协助，这才是真的发挥作用的部份。」赛佛是在塞尔维亚大选后才升任中情局在该地的分局局长，他解释说，该局挹注了「数百万美金」给反对米洛塞维奇的阵营，方式主要是靠在该国国界以外地区，和援助塞尔维亚反对党领袖的关键人士碰面，并在现场「提供现金」。34
柯林顿总统在接受笔者采访时，证实是他对中情局下的令，要他们在二○○○年时干预该国大选，以暗助米洛塞维奇的反对者。他提到中情局这项秘密任务时说：「我不认为这行动有何不对，米洛塞维奇是个冷血的杀人狂，在他手中葬送了数十万条性命。」不过，中情局这项任务的主轴是要影响选民的想法，而不是要篡改选票。柯林顿总统说：「我们没有在选票上动手脚，也没有刻意对选民撒谎，要他们支持我们支持的候选人。」中情局的作法是，为反对阵营提供金钱，以及其他型式的援助。这项秘密任务，当时国会的领袖都知情，也都支持。参议院多数党领袖特伦特．洛特（Trent Lott）就回忆当时听中情局任务简报时，他就由衷赞成该任务。他说：「（米洛塞维奇）完全失控了，我们没打算要入侵，但是该国真的是一团糟，我们一定要有所行动。」洛特当时的判断是，中情局的任务能够对该国的财政有「正面」的影响。他说：「该国害得无辜人命枉送又暴力漫延」，所以干预该国大选「就是必然之势，才能解决这个困境，哈利路亚，事后证明果然有用。」35
二○○○年当时，道格拉斯．魏斯（Douglas Wise）和史提芬．霍尔（Steven Hall）两位前中情局分局长，都正以资深行动干员奉派驻守于巴尔干半岛。他们都否认，说自己并不清楚柯林顿总统曾下令，要该局进行对付米洛塞维奇的秘密行动计划，但他们却讲述了中情局在这场大选中的行动细节。霍尔说：「当时每个派驻在巴尔干岛的干员，都全神贯注在观察塞尔维亚的情势，和米洛塞维奇的政权。」36魏斯则说，米洛塞维奇是个「种族屠杀的狂人」，而且「情报单位被派来，负责政府处理米洛塞维奇问题的一部份任务。」魏斯接下去说：美国情报单位在这场大选中涉入的程度是「相当深的」，因为华府动用了「所有美国能力所及的工具，以打造出让美国满意的结果。」当笔者问及，是否是美国情报单位支持选后的抗议活动，最终导致米洛塞维奇辞职下台？魏斯仅回答：「中情局涉入的范围很广。」37
多名中情局前官员，都对于该局在米洛塞维奇下台所扮演的关键角色，表现得相当自豪，但是功在何处又说不清楚。约翰．赛佛称中情局的行动是「竟其功」。道格拉斯．魏斯则说美国「力挽狂澜」，整个行动是「结合了」秘密和公开行动，「以美国的角度而言是打造了一个满意的结局。」但其实，就如同一九四八年的义大利大选、一九六四年在智利的大选，中情局都无法真正评估自己在其中究竟起了哪些作用，这次二○○○年的塞尔维亚亦然。赛佛坦承；「真的要量度并不容易。」但是，他指出，塞尔维亚政府官方在关起门私下评估时，的确把击倒米洛塞维奇归功于中情局。赛佛说：「可以说在竞选过程中，各方面都给予援助，从广告到资助、到做事的方法无所不包。」38
国家民主学会和国际共和学会对这些事却被蒙在鼓里。肯尼斯．沃拉克在笔者向他提到中情局介入塞国大选的事时，就说：「我老实跟你说，向上帝发誓，我始终没听说，也从没有看到过证据。」中情局官员跟国家民主学会工作人员不同，他们是可以穿着便服进行任务的。道格拉斯．魏斯解释道：「因为我们进行任务的方法，塞尔维亚的任务对我们来说，比起对从事公开活动的那些人来，要更容易渗透。」39
在接受笔者采访时，高阶政府官员一听到笔者提及中情局与米洛塞维奇下台之间的关联时，都会显得不自在。约翰．麦克洛夫林在二○○○年时担任中情局副局长，他说：「这些事我知情，但我现在不能论及这些事。」当笔者问及中情局在当地的任务时，詹姆斯．欧布莱恩身为柯林顿总统派往塞尔维亚的特使，他就回答得非常谨慎：「美国政府有一上下一贯、妥善安排的政策，来支持该国的反对势力，而原因是因为这个反对势力是自然形成、有民意基础，而且更有可能在公平竞选中脱颖而出。」40其他高阶政府官员则对于前中情局官员竟然开口讲这次选举的内幕一事感到失望。一位二○○○年时在白宫任高阶职位的官员就说：「我不能跟你说我们和这件事的关联。这我不打算公开。其他人可能对自己的当初的宣誓和法律责任不当一回事，但我很在意。」他们会这么不自在其实很合理：中情局在二○○○年介入塞尔维亚选举的事，和该局在冷战后的大部份任务风格很不一样。毕竟，把一个战犯用选票赶下台也不是常见的事。约翰．赛佛就说：「在那个阶段，去做那件事，就像是一件神圣的任务一样。我不记得当时国务院或其他单位对此有出现过异议。」史提芬．霍尔则说，当初对于中情局干预该国大选的事，在国内遭遇很少反弹声浪是「正确的」。他说：「对于此事，不仅对于情报单位介入开了方便门，整体政策也都非常赞同，认为面对巴尔干半岛的问题，美国应出面处理。」道格拉斯．魏斯则说，对华府而言「干预他国选举」，在那时已经成了「不到最后关头否则不采用的手段。」而塞尔维亚当时的情势，就是「可以容许的例外」，部份原因在于米洛塞维奇的嗜杀成性，部份则是因为该国反对势力「好教肯学」、「值得信赖」以及「具吸引力」等特质。魏斯因此辩护道，像这种情形，「为达目的可以不择手段…风险是，你可能要作一些事，在某些人眼里，会认为这违反了美国人的行事风格」，但是，其结果却是能让「种族大屠杀的狂人下台。」41
当我向柯林顿总统询问，为什么这次在塞尔维亚的秘密行动，是功大于过呢？他回答得很简单：「这牵涉到有一道死亡门槛，而米洛塞维奇就跨过了那条死亡门槛。」42
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那么在后冷战时期，中情局的角色有什么改变呢？即使已经有国家民主学会和国际共和学会在公开倡导民主了，但只有中情局可以以秘密的方式，直接影响他国选举。二○○四年，小布希总统差点就要下令中情局，进行另一次秘密行动。这次的故事，要从白宫的战情室讲起，这年秋天，美国的国防部官员再次提了一个似曾相识的建议：要中情局秘密干预他国选举。而这次干预的对象则是伊拉克。
故事回到二○○三年三月，美国已经入侵伊拉克，且拔掉该国长久以来的独裁者总理海珊（Saddam Hussein），也没收了海珊声称该国所拥有的大规模毁灭性武器。海珊的政权在短短几周内就垮台，但是却找不到他所声称的武器。该年底，数百名美国士兵和数千位伊拉克人都不幸牺牲。43为了要让这场战役师出有名，布希总统重申先前承诺，要让伊拉克彻头彻底获得改造。二○○三年年底，他宣布「伊拉克的民主将会获胜」，而这个民主体制的成立，将会成为「全球民主革命的重要分水岭。」44布希总统将前朝美国总统提倡民主的说词一改，成为侵略他国的武器了。美国外交界的菁英都因为他这样而对他嗤之以鼻。前总统雷根任内长期的国务卿乔治．舒尔兹就说：「我们当时是站在民主治理这边，提供他国援助，但是我们不像后来布希政权这样，拿民主当成打仗的理由，我觉得我们那样比较有效。」45
在那之前，小布希总统就一直声称，伊拉克的民主将会取代暴政，伊拉克国民将能享有民选代议政治。时任中情局行动官员的亚图洛．穆尼欧兹说：「对当时的美国政府而言，一定要让该国享有自由和公平的选举，因为这样才能为其侵略找到正当性。…只要我们一直没找到大规模毁灭性武器，我们就很难为入侵伊拉克的行动找到合理说词，所以至少我们要在那里建立民主政权。」46因为这样，美国民主提倡机构开始挹注资源到伊拉克。国际共和学会和国家民主学会于是就在该国启动大型计划，帮助该国制造教育选民的材料、训练党工，并推行政治辩论、催票等等。47
举办选举的目的，是要让选民可以自己决定国家未来的方向。从这个角度去看这次活动，小布希面临到一个难题，那就是，根据情报单位回报，小布希所青睐的候选人伊亚德．阿拉维（Ayad Allawi），将会在二○○五年一月，这场该国有史以来第一次的国会大选中败下阵来。
美国的情报单位深信，这是因为伊拉克的世仇伊朗，该国届时会操纵选情，让阿拉维的对手占上风。二○○四年任中情局副局长的约翰．麦克洛夫林说：「想当然尔，伊朗会来淌浑水，他们怎么可能不来？他们就在隔壁，又有操纵的实力，而且他们和某些领导高层还相当亲近。」道格拉斯．魏斯选前就被派驻伊拉克，担任行动官员，数年后他升任该国的中情局情报站站长。他说伊朗在伊拉克的干预行动范围非常广：「包括金钱、社会运动、威胁、敲诈、国会中的影响力。」48
小布希总统和他的顾问于是想到秘密选举干预这一块。时任美国驻伊拉克大使的约翰．涅格罗庞第，就经常在巴格达以视讯方式和他们开跨部会的会议，这些会议都只有一个议程：讨论中情局带领的选举干预行动。涅格罗庞第接受采访时对笔者说：「我们真的有认真想要朝这方面发展。」他说，在和其他政府高阶官员像是麦克洛夫林和国务卿柯林．鲍威尔（Colin Powell）讨论时，他「不排除任何可能性」。（鲍威尔透过电子邮件回覆笔者说他「并未参与」这类的谈话，但在第二封电邮中，则澄清说，他「不记得涅格罗庞第所提到这类对谈的细节」，但不愿再多说。）49
他们的讨论后来发展到非常成熟的阶段，因此白宫方面也向国会领袖简报这个计划。时任参议院少数党领袖的汤姆．戴雪（Tom Daschle）回忆当时说：「就整体来看，就是有个机会，如果采用这种方法的话，可以获得更有把握的结果。」我采访的几位官员却都不记得有这件事，或者是不愿启齿，总之就是问不到当初中情局在伊拉克秘密行动的计划，不过，戴雪说这个计划包含了「许多不适合或是最好不要的行动。」50小布希总统、狄克．钱尼（Dick Cheney）副总统、国家安全顾问康朵莉莎．莱丝（Condoleezza Rice）、副国家安全顾问史提芬．海德利（Stephen Hadley）等人都透过代表回绝本书采访。
对中情局这方面而言，去伊拉克干预其大选，不过是老调重弹。所以该局在那年夏天，就已经准备好要行动了。阿拉维也在等着秘密援助。阿拉维曾在二○○七年时说：「美方一开始的态度就是要在财务上和人力上适度地给予支援，也包括媒体。」但是，突然之间，毫无预警的，整个援助计划「嘎然而止」，阿拉维说：「说词是，美方不愿意介入。」51
这一次，中情局、白宫还有国会竟然不可思议地，异口同声反对对伊拉克进行秘密选举干预。涅格罗庞第回忆说，当时中情局的代表「是最不想被扯进来」这个任务的，因为要是被发现，会害该局遭受外界批评。麦克洛夫林在笔者一次采访时，听到涅格罗庞第这段回溯，他笑着说：「其实满同意的。」他说：「毕竟我们入侵该国就是为了让他民主化，既然这样，如果我们还去颠覆他的选举，岂不是证明我们是伪君子吗？」穆尼欧兹则说，一般而言：「要是你要干预他国选举很容易被发现，因为这种事是纸包不住火的，」那么一旦「被发现，大家就会开始说某某人是因为中情局干了某某事赢了大选，那你努力打造的美国外交政策形象就被你毁了。」52
国会领袖也反对该计划。对戴雪而言，反对秘密任务的原因有二。一、外界观点：要是行动曝光「会有多难看」。二、时代不同了。他说「这已经不再是冷战时期了，拿二十年前的作法来现在用，不再合时宜，这违反了我们现在的容忍度。」戴雪记得当时众议院的反对党领袖南西．裴洛西（Nancy Pelosi）在反对该计划上「非常不假辞色」。53据传裴洛西的意见甚至获得国家安全顾问莱丝的支持。54涅格罗庞第说：「我听到辩论的声音此起彼落时，我就知道不用白费力气了，这任务不会有人赞同。所以就加以否决了。」55
小布希总统这边虽然希望在该国建立民主体制，但却不愿意采用秘密干预大选的方式，来介入该国的民主。麦克洛夫林说：「在进行干预大选行动时，你会希望最好做得不着痕迹又干净利落，我参与过很多秘密行动计划和决策，在做决定时，常要自问：『做这些事时，会有哪些预料不到的后果产生？』」56
中情局这个干预计划于是胎死腹中。二○○五年一月伊拉克大选，阿拉维的联盟在不稳的政局和恐怖攻击中惨败。与德黑兰伊朗当局亲近的执政联盟取得政权。57
俄罗斯总统普丁一向指控，美国至今都还在操控全球各国的选举。相信这种事的人还不只他一个。前格别乌将领卡鲁金也这样认为：「中情局的脚步没有停下来，他们永远都不会停的。」58笔者一路从基辅采访到布鲁塞尔、再到伦敦，问过的美方政府官员都告诉我，中情局当然都还在干预各国的选举。他们会有这个看法是可以理解的：至少，过去几十年的时间，这个说法是真的。
但现在时代已经不同了。外界的疑虑，不见得就反映出真实情况，就像上述伊拉克大选的情形一样，中情局最后决定不采取干预行动，而同样的情形也反映在前美国官员在形容塞尔维亚大选一事上，他们称那次是「例外」事件。根据笔者访谈八位前任和现任中情局局长、再加上前中情局副局长和国家情报总监的心得，美国现在其实已经放弃了秘密干预大选的作法。
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这些过去美国的情报人员，在谈到中情局的秘密大选干预行动时，共分成两类。其中第一类主张，中情局已经今非昔比。前中情局代理局长兼副局长麦可．莫瑞尔（Michael Morell），他从一九八○年到二○一三年都在该局服务，他就说：「美国过去的确是有干预他国大选的纪录，但现在已经金盆洗手了。」前中情局副局长大卫．柯恩（David Cohen）也是同样看法，对于像俄罗斯等国指控中情局还在干预各国大选的说法，他答道：「这不是真的。」而二○一一到二○一二年间带领中情局的大卫．佩特雷斯（David Petraeus）则说「近年来，他都不知道有」这类的任务存在。二○一三年到二○一七年就任中情局局长的约翰．布莱南则较提供了较整体性的答案：「在欧巴马总统和小布希总统任内，从来没有过试图影响民主国家选举的企图。因为我们相信这是违反民主程序的作法。」他继续说，中情局以前的确是曾经在他国选举中动手脚，「但在过去十八年来，这种事就没有再发生过了。」59
另一组我所访谈的官员，其答案则有较多的想像空间。他们暗示说，对于影响海外选举这方面，中情局已经不把重心放在这上面，但却没有完全停止。约翰．麦克洛夫林，这位二○○○年时中情局的第二把交椅曾说：「这方面没什么动静。现在可不比冷战初期，情报人员可以那么有弹性又自由地执行任务，现在限制可多了。」麦克洛夫林应该是有参与米洛塞维奇下台的任务。在那之后，对这类行动的容许程度，已经被拉到最高的标准检视了。像布希政府就为了伊拉克案争论不休。欧巴马政府也面临同样的抉择难题。东尼．布林肯曾经从二○○九年到二○一七年担任高阶国防官员，他说：「这一类的想法并不是没有人一再提出，只是至少在（欧巴马）政权中，总是会被人打回票。」艾维瑞尔．海恩斯曾在二○一三年到二○一五年担任中情局的副局长，她则打包票说：「美国已经把态度说得很明白，干预他国选举这种事，在现代是不被容许的。」她话虽这么说，但当被笔者问到，中情局是否还是会想影响选民意向的事时，她则不愿意回答。二○一○年到二○一七年担任国家情报总监的詹姆斯．克雷帕也一样，在被问到美国是否还在幕后操纵其他国家选情时，60他不愿意进一步做说明。
这第二类的官员中，二○○九年到二○一一年任中情局局长的里昂．潘内达是讲话最没有保留的一位。他说他从来没有直接「涉入」篡改选票，或是散播反操作或假情报。但是他也说，在很少数例外的情况下，他带领下的中情局，的确在关键选举前曾影响外国媒体单位，以求「在该国改变选民的态度。」潘内达继续解释说，中情局的方法是「会在该国或该地区收购适合散播特定讯息的媒体，藉此影响那些可能拥有该媒体部份股权或产权的人，使他们配合我们来递送这些讯息。」潘内达不愿意再进一步说明是哪些媒体，不过，亚图洛．穆尼欧兹这位从一九八○年到二○○九年任职中情局的官员补充说，中情局对待外国媒体的方式一向很直接：「就是给钱。付钱让人在报纸上刊东西。」在这类情形中，美国的手是藏在幕后不被查觉的。潘内达说：「这通常都会是秘密行动。我不记得有什么行动不是以秘密方式进行的。因为所有人都会对这个过程保密。」61
这种影响选民心态的方式，其实和过去的作法很像。就像在义大利和塞尔维亚那两次大选行动中，潘内达所描述的行动，都是在补公开宣传活动不足之处。他说：「就算我们是以秘密方式在进行，也要确保公开行动所传递的讯息，和秘密行动是一致的。」但是一如以往，他同样无法证明中情局的秘密行动有多大的贡献。他说：「说老实话，这又不能计量，也无法证明它是否有真正的影响力。」不过他又说，虽然「国会总是会问这一类的问题。」而尽管这一类的秘密任务本身存在着许多风险。潘内达接着说：「毫无疑问，这是一种赌博。」也正因如此，这类行动就是万不得以的手段，也是因为如此，有很多更不择手段的手法都没派上用场。62
笔者所进行的每一个相关访谈，都指向同样的结论：对中情局而言，秘密干预他国大选的行动，现在都变成少数例外的情形，而不再是常态了。可能是就如莫瑞尔和布莱南所言，中情局不再试图干预他国大选，也有可能只有在极罕见的情形下，像是要用选票推翻米洛塞维奇这样的暴君时，才会用上。真实的情况我们不得而知。但整体而言，中情局在这方面有了重大的改变，已经不再是冷战时期那样了，就如同中情局内部的历史专员大卫．罗巴尔吉所言，中情局在当时的确是在「许许多多」国家干预大选，但那已经是过去式了。在现代，这类任务的代价已经高过其所得。在布希执政时也曾担任国家情报总监的约翰．涅格罗庞第就说：「老实说，这种型态的政治活动已经是过去式了。伊拉克的大选让我证实了这点。现在美国已经对干预（他国大选）这种事完全丧失了胃口。」63
持怀疑态度的人可能会说，这些美国情报主管都是扯谎。但若考量当今的事态，存疑的人在想法上可能不合乎逻辑。因为，以当前世局来看，中情局再要去干预外国大选，只会是拿砖块砸自己的脚，除非情况真的非常特殊。这种演变的原因之一是因为冷战已然告终，中情局长久以来的唯一目标：对抗苏联，已经不复存在。像米洛塞维奇这样的人物，可以说是旧时代的孓遗。大体上来说，只要是和平在即，那中情局就近乎失业状态。前中情局长波特．葛斯就说：「我们在九○年代都在从事哪一些秘密行动呢？答案是，没多少可做。我光用两只手都可以数得出，都只是些勉强可以算是秘密行动的任务。」亚图洛．穆尼欧兹则解释说，苏联既已解体，在中情局内部的想法就是：「要是已经没有可以怕的，没有人是巨大威胁，那干嘛还去暗中搞人家的选举，已经没人在乎了嘛。」64二○○一年九月，中情局在反恐任务中找到他们的新行动方向，但这次派上用场的是无人机攻击和准军事行动，不再是干预大选了。
美国在冷战后期的领导人鼓吹自由派民主模式，也就是强调奉行自由且公平的选举。这样的转变，一路从围堵共产主义，到提倡民主体制，让秘密干预他国大选的行为，变成风险增高的举动：要是中情局被发现，美国就成了国际上人人皆知的假道学、装清高。前中情局代理局长麦可．莫瑞尔就说：「人不能说一套作一套，嘴上说拥护自由与公平的选举，却转过身在背地里搞秘密干预的情事。所以我们现在不来这套了，（俄罗斯）还在干，我们不干了。」前中情局局长麦可．海登同样也这么解释道：「干预他国选举过程这种事，违反我们自己的基本信念。你可能会觉得该国大选环境不公平想要介入、你可能会觉得为了国防安全想要介入，但就是会觉得这样做不对。」另一位前中情局代理局长约翰．麦克洛夫林把美国这种态度的转变说得最恳切：「要是你干预了他国大选，却曝了光，那虚伪的程度远比冷战时期被曝光来的严重，冷战时期这种事被抓到，顶多就被当作是情报工作的成本解释过去。」65
但在过去，虚伪这个考量可没让中情局却步过。近年来，随着强国竞争又再度浮现，美国对外国选举牵连甚多且希望能够置喙。所以，高级政治只是中情局行事作风转变的部份原因。
中情局的这个转变，其实剩下的部份，是和网际网路的传播有关，这种科技的巨大进步，让干预外国选举的行动很难不为人知。前中情局局长大卫．佩特雷斯就说：「这类的行动，难保终有一天会被传出去。」而美国丢不起被人逮到的脸。艾维瑞尔．海恩斯就说：「要是美国被发现在某国散布伪情报或是选票舞弊，那有损美国威信，也让我们在政策努力上打折，因为，我们所鼓吹的价值，与我们的行动不一致，而我们的价值是我们软实力的核心。但对俄罗斯而言，却没有这层顾忌。」66
但这并不表示中情局就无法让秘密干预大选的事不曝光。他事实上是有这个能耐的。但在数位时代，被人发现的风险实在太高了。而且，万一要是这样的行动曝了光，那就会成了美国对手最好的宣传利器。约翰．麦克洛夫林就说，「在考虑要使用秘密行动干预选举时，由于现今曝光的可能性大增，所以进行秘密行动的回报一定要比过去高，才能让这风险值得一冒。」67
而稍后也会详述，数位时代也让美国大选成为有心人干预的对象。华府官员己所不欲故不施于人。大卫．佩特雷斯就说：「住玻璃屋的人，自己就别丢石头（己所不欲勿施于人），就网路的连通性而言，我们就住在最大的玻璃屋里。」68
美国在面对这些新的局势变化时，也开始变成使用公开的方式来影响外国选举，方法则较符合原则和标准。葛斯就说：「现在定义变了、期待也变了。以前称为秘密行动的，现在则是『有什么好遮遮掩掩的？』」现在出现的新替代方案是背书。大卫．柯罕这位前中情局副局长就解释道，美国会做「各种公开的讯息，在他国选举时让他们知道我们的偏好。」比如说，二○一六年时，欧巴马总统就为英国脱欧公投中留欧的阵营背书。当时任国家安全副顾问的艾维瑞尔．海恩斯就说：「那次英国脱欧公投时的情形，你怎能说我们那样不是试图要影响公投的结果？这说不过去吧。」69
另一种替代选项则是提倡民主体制，这需要一个过程、还要预算经费。莫瑞尔说：「我们会公开干预他国的政治，方法是透过支持民主体制的非营利组织，但其实背后是美国政府、国务院在运作，只是换成公开进行。」从二○○七年会计年度到二○一七年会计年度，美国平均每年都拨出二十五亿的经费，给提倡民主倡议基金，这包括每年拨出数亿元美金给「政治竞争」。国际共和学会和国家民主学会目前都还在十多个国家中运行。另外也单独付给美国国家民主基金会：二○一○年以前，其每年预算都在调涨，从原本的每年一亿一千八百万美元，到二○二○年时已经调涨到每年三亿美金。海登说：「这些台面上的非营利组织要散布我们认为成功的自治模式。」但有时候，这样的奖励却有偏见。莫瑞尔说：「国务院有些事情会比较喜欢悄悄的做，不想让外人知道。在我看来，这样不好。」但是他接着说，中情局已经不干某些任务了。他提到自己担任中情局局长的时代说：「从秘密行动的角度来看，这些都不涉及选举。」70
美国这一提倡民主的作法现在依然在进行，一九九○年代充满希望的岁月却已经过去。美苏关系再次恶化。强权竞争又回到台面上。随着全球各地出现许多怀抱极权想法的领导人一一出现，民主开始走回头路。非营利组织「自由之家」（Freedom House）的研究发现，二○一九年，有六十四个国家，其人民的参与政治权和公民自由有下滑的情形，相对的，却只有三十七个国家在这方面是有上升的，这已经是连续十四年下滑国家超过上升国家了。71造成这样的趋势的背后原因，则是复杂的经济、社会还有政治因素。72不过，最主要的原因，则是在冷战后，美国不再只是全球唯一想影响其他国家的国家。华府在这段期间，不再从事秘密干预他国选举行动的同时，莫斯科当局却重新又找回这项武器，并且还予以强化。这是因为他有了新的领导人：普丁。
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