决策爆炸
今天政治决策和政府决策软弱无力的表现,该归咎于太多陌生奇怪的问题和众多快速的决策,而不是“缺乏领导力”。我们的行政机构被决策爆炸震得眼冒金星。
在落伍的政治制度下,政府的决策能力迅速衰退。威廉·肖克罗斯(William Shawcross)在《哈泼斯》(Harper’s)杂志上讨论到尼克松和基辛格的内阁政策时说:“所有的决策都要在白宫决定,没有时间仔细考虑任何一个决策。”事实上,白宫里塞满了决策——从空气污染、医药费用、核能到禁售有害玩具,一位总统顾问对我说:“我们正在遭受未来的冲击。”
行政机构也好不了多少。每个部门都被过量的决策压得喘不过气来,它们必须在高速度的压力下,每天实施无数规定,拟定大量决策。
美国国家艺术基金会在最近一次调查中发现,该基金会的委员会只花4分半钟考虑一个经费申请案件。报告称:“申请的案件数还是超过基金会的决策能力。”
关于决策混乱方面的精彩研究不多,但其中最精彩的要数特雷弗·安布里斯特(Trevor Armbrister)1968年对“普布罗号”事件的分析,该事件肇因于朝鲜扣押了一艘美国探测艇,两国外交情况陷入胶着状态。
安布里斯特指出,进行“普布罗号”任务“危险性评估”的五角大厦官员,在批准之前,只有几个小时来衡量76项不同军事任务的危险性。这位官员拒绝回答他究竟花了多少时间来考虑“普布罗号”提案。
安布里斯特引用了国防情报局的官方解释:“过程可能是这样的……一天早晨9点钟,他的桌上出现了一本册子,指示他在中午之前送还原单位。那本册子的厚度大致相当于西尔斯百货公司的商品目录。
事实上他根本不可能仔细研究每一项任务。”然而,在时间的压力下,“普布罗号”任务的危险性被定为“极小”。如果国防情报局的这一解释不错,当天早上每一项军事任务的评估只占用了不到两分半钟的考虑时间,那么失败就不足为奇了。
五角大厦的官员曾经弄丢了300亿美元的外国武器订单,他们不知道这是由于会计账目出了大纰漏,还是忘记将应付款账单寄给买主,抑或是将这笔钱全部用作其他开销了。一位安全部门监察官说,这种亿万美元的烂账“就像甲板上一门行将散架的加农炮”。他承认,“最悲哀的莫过于我们不知道这件事情究竟牵涉多广,可能要花上5年时间才能找得出来”。如果满布计算机和防火信息设备的五角大厦都因太过庞大复杂而无法妥善管理,那么整个政府组织又如何呢?
旧日的决策机构不断反映出外在世界的变动。卡特的顾问斯图尔特·艾森施塔(Stuart Eizenstat)谈及“社会分裂成关心各种事件的团体”,同时“国会的权威人士也分裂成小集团”。面对这一新情况,总统再也无法任意指挥国会。
按照传统,一位在职总统可以会同6位德高望重的国会委员会主席做出决定,然后由他们去争取所需要的选票,批准总统的法案。现在国会委员会主席再也争取不到年轻国会议员的选票,正如美国劳工联合会和天主教拉不到成员的选票一样,对老一辈的人和备受煎熬的总统而言,这可能是一件不幸的事,包括国会议员在内,每个人都越来越有自己的想法,也越来越不愿意服从命令。因此,国会在目前的组织状况下,不可能为一件事情分散太多注意力,也不可能迅速应对国家的需要。
国会未来情报交换所在一份报告中提到“疯狂的进度”,清楚地指出目前的状况:“在一周内要表决解除天然气管制、津巴布韦、巴拿马运河、新教育部门、食物津贴、铁路权益、固体废物处理、濒临灭绝的物种等各个问题,这种日趋复杂的状况和依光速出现的危机,致使一度曾为审慎辩论中心的国会变成全国的笑柄。”
虽然各个工业国家的政治程度不同,但是都可以感受到同样的压力。《美国新闻与世界报道》指出,“美国并不是唯一一个陷于困境的国家。苏联又如何?对美国的限制核武器提议没有反应,与社会主义和资本主义国家的贸易协定谈判拖延了很久,对法国总统德斯坦的回访表现出古怪的态度,中东政策举棋不定,对西欧共产党应与当地政府对抗还是合作一事给予矛盾的指示……即使在一党制度下,也绝不可能制定出稳定的政策,或迅速应对复杂的事件”。
在伦敦,一位国会议员告诉我们,中央政府“大量超负荷运作”。前内阁总理理查德·马什(Richard Marsh)爵士现任英国报纸发行协会负责人,他指出:“国会的组织结构在过去250年内几乎没有变动过,已经不能满足今天决策的需要了,整个机构毫无成效可言,内阁也好不了多少。”
瑞典如何呢?内部不稳的联合政府无力解决争执了将近10年的核问题。意大利呢?恐怖主义和一再出现的政治危机迫使新政府在6个月内垮台。
我们所面临的是一个迫在眉睫的新问题。眼前的政治动荡和危机不能够仰赖领导人物来解决,不论他们是强是弱,因为领导人物自身就陷溺在许多超负荷、不当、破碎的机构中。
一个政治制度不仅要能够拟定和进行决策,而且必须有适当的规模,能够统一分歧的政策,以正确的速度做决定,能反映和应对多样化的社会。如果无法做到上述各点,就会造成祸害。我们的问题不在于左翼还是右翼、强领导还是弱领导,决策制度本身形成了一种威胁。
最令人惊讶的是我们的政府仍旧照常作业,没有一家公司的总经理会拿18世纪祖先用鹅毛笔画的组织图去经营一家大公司,这些祖先的管理经验最多不过是经营一个农场罢了。没有一个神志清醒的飞行员会用布莱里奥(Blériot,单翼飞机发明人)或林德伯格(Lindbergh,首个成功进行不经停跨大西洋飞行的美国人)的老式航空和控制仪器去驾驶超音速飞机。然而这正是我们的政治企图。
第二次浪潮政治制度迅速退化,整个世界充斥着核武器,经济和生态都处于崩溃的边缘,这种种现象对整个社会构成极大的威胁——不仅是“圈外人”,而且包括“圈内人”;不仅是穷人,而且包括富人,连非工业国家也在内。我们所面临的危险不单是执政者有计划地使用权力,更重要的是官僚制度的政治决策体系已经太过落伍,即使是真诚的善意也会演变成危险的后果,这种计划之外的副作用才是我们最应该关切的问题。
我们所谓的“现行的”政治制度是抄袭工业制度出现以前的模式——当时没有罐头食品、冰箱、煤气灯和摄影术,没有酸性转炉和打字机,没有电话机,没有莱特兄弟的机翼,没有汽车和飞机,没有左右我们心灵的收音机和电视机,没有工业化的杀人方式,没有神经毒气和核导弹,没有计算机、复印机、避孕药、晶体和激光。在设计这些政治制度时,世界是什么模样,我们实在难以想象——那个世界里没有马克思,没有达尔文,没有弗洛伊德,也没有爱因斯坦。
这就是我们所面临的最重要的政治问题:我们最基本的政治和政府机构已经落伍了。
在向第三次浪潮迈进的过程中,有识之士不可能单靠守卫我们目前的机构来谋求人类的自由。我们应该向200年前美国“开国之父”学习,创造新的行政体制。
- 三K党是美国种族主义的代表性组织。——编者注
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