序言 兵临城下的民主体制
当年，有件事让欧巴马总统头痛的很。二○一六年夏季，他已得知俄国介入美国即将来临的大选，他同时也知道俄国总理普丁（Vladimir Putin）在幕后操纵这个行动。欧巴马要决定的是，教训普丁这事，是要在选前，还是选后发动。1
同年夏季，白宫俄国专家瑟雷斯特．沃兰德（Celeste Wallander）呈上一份机密备忘录，点出立即惩治普丁的方法，希望藉此吓阻俄国干预美国大选的行动。2与沃兰德合作密切的助理国务卿维多莉亚．纽兰德（Victoria Nuland）说：「我们想在七月时就进行台面下的反制行动，我所受过的俄国和苏联训练都告诉我，一定要用强力的手段正面加以吓阻，逼使对方郑正评估，继续对美发动攻击，要付出多少代价，尤其如果对手是像普丁这种人。」3纽兰德、沃兰德以及其他官员提出了几种选项，有轻有重：对俄国发动国际制裁、泄露伤害普丁的讯息，最严重甚至包括阻碍俄国经济发展。时任国家情报总监的詹姆士．克雷帕（James R. Clapper）回想当时曾经考虑过，要「把所有对俄国做过最狠的手段都用上，像是断绝他们与国际金融体系的管道。」但是，克雷帕接着说，这么做要承受很大的风险：「万一被报复，后果会有多严重？」4
这个问题没有人能够回答得出来。俄国情报单位已经盗走有害民主党的电子邮件，也将之发布了，其目的是要左右选民的想法。但俄国骇客同时也入侵了美国的选务系统，这方面连美国政府也无法全面性的有效防范。原因在于，美国的选务基础设施，是由州政府和地方政府个别负责采购和管理，不是联邦政府能够管的。在某些州，选民登记资料库连基本的加密都没有，根本就没有安全性可言。5时任美国中央情报局（Central Intelligence Agency，中情局，简称CIA）6局长的约翰．布莱南（John Brennan）就说：「只要选民登记一启动，（俄国）就有机可乘；甚至可以操纵得票数。」时任国土安全局秘书长的杰．强森（Jeh Johnson）就担心俄国「可以操纵选民登记清单的程度足以」改变选举结果，方法是，在投票日让像佛罗里达之类的摇摆州中的民主党员投不成选票。7
但是，报复性行动有可能刺激普丁，让他转而破坏投票过程。在当时，希拉蕊．柯林顿（Hilary Clinton）是有望赢得大选，而唐诺．川普（Donald Trump）则指控说选举遭到操纵，欧巴马这方面则迟迟不肯对俄罗斯发动惩罚性制裁。他的防治行动步步为营。他只选择在当年九月初，于中国高峰会上遇见普丁时，口头警告他说：「你敢搞我们，我们就让你当不成总理。」据他的资深顾问转述。8时任欧巴马的国土安全顾问莉莎．摩纳哥（Lisa Monaco）则说这次会晤：「我们把在国家情报系统的观察，转达给普丁和其他国家元首知道，这是那次会面的主要目的。」9
当年十月时，俄国依然将行动焦点，锁定美国选务基础设施。欧巴马的团队考虑过要反向操纵这套系统，时任国家安全副顾问艾维尔．海恩斯（Avril Haines）说：「就类似抵销对方干预动作。一旦俄国进行选票数变造，就进行强力反制。」大选当日，联邦政府部份单位，秘密地针对此攻击作了准备，时任欧巴马网路安全协调人的迈可．丹尼尔（Michael Daniel）说：「我们在白宫真的有编列整个危机团队，各个相关单位也都设有小组」以监控俄国的网路攻击行动。10
他们设想中最坏的情况并没有出现：选举并没有被外力破坏。但是俄方的行动也没有失败。被骇客窃走的民主党电子邮件外泄事件，在选举前占据了各大新闻媒体头条，俄国的宣传行动透过社群媒体散播，被数千万的美国人阅读过。欧巴马选前设定的当务之急是保护投票箱，防止对手直接操纵选票，这让他付出了代价：俄国人趁隙耍阴招，操纵选民的想法。维多莉亚．纽兰德对白宫方面采取抵销对手行动的心态不以为然，她针对俄国操纵票数的威胁指出：「他们把心力都花在那上头，却完全没注意到另一方面，而且我们认为这方面效果非常好：左右竞选文宣，扭转大众舆论、带动民意风向。」11
欧巴马在即将卸任前才终于出手，在经济和外交方面反制报复俄罗斯。12但他许多顾问现在都说太迟、太慢了。时任国务院幕僚长的强．方纳（Jon Finer）就说：「换作是我会更早就发动制裁行动。」时任助理国务卿的东尼．布林科（Tony Blinker）曾更深入了解俄罗斯方面的行动，他就说他曾自问：「我们对俄国的惩罚做得够多吗？我想清楚后认为，我们做得不够。」即使詹姆士．克雷帕也说，拖到十二月才让教训俄国，这是决策错误，他说：「换作是我，会在选前就发动制裁。」13（欧巴马总统透过一位代表向笔者转达他不愿接受此书采访。）
欧巴马因为迟迟不肯对俄国采取报复行动，等于默许了外国势力介入美国大选，也就错失关键时机，无力扭转原就恶劣的大选情势。在他之前的美国政坛高层决策者，本身都对海外大选进行过干预行动，换作是他们，肯定都会对于这次美国大选的情势感到不可思议：美国是全世界最强大的民主国家，竟然无法保护自己的选举。可是欧巴马所面临的是一个全新的世界局势，是一个数位化的世界局势，就是这个局势，让美国变得不堪一击。
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俄国在二○一六年攻击美国大选，整件事情，其实就是个决定不好做的故事，毕竟，坐在战情室里，只能根据片面的讯息和不完整的情报，就要做下重大判断。面临这样的局势，欧巴马被迫只能决定，对外国干预加以控制，他试图围堵俄国行动却不去迳行制止。他没有即时让普丁尝到教训，只专心在防堵单一选举干预形式：即在票数上动手脚，完全忽略了另一种干预的手法：操弄民意。
在大选最关键的那几个月，欧巴马白忙了一场，却还是无法保护美国主权的完整性。理论家汉斯．摩根陶（Hans Morgenthau）形容主权为一国之「不可渗透性」，其他人则主张主权意味着「完全不受外国势力的干预」，以及「一旦外界主动影响或是左右了本国权力结构，就视为主权受到侵犯」14。暗中干预选举的作法，是以民主国家的总统交替过程作为攻击目标，等于是攻击该国的选举主权。这样的行动一旦被发现，得到好处的候选人就会被怀疑，是否选举不公正，又或者要担心国民会认为他不是靠正当管道当选、其当选受惠于干预大选的他国。
二十一世纪的民主国家，是否能够保护其选举主权不受侵害？欧巴马的情报单位主管没有信心。约翰．布莱南就认为：「这根本是天方夜谭，以当前世界局势而言，欧巴马政权是绝对没有办法阻止俄方行动。不仅当今世局下不可能，俄方也不是你能轻易对付的。」15不过其他官员并不赞同他的说法，一名的欧巴马资深顾问，在听到布莱南的主张后就说：「鬼扯，全是鬼扯。我们明明有办法保护美国国家安全，偏偏欧巴马选择不采用。」这位顾问要求匿名以便他可以畅所欲言。
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二○一六年以来，俄罗斯选举干预行动在美国无时无刻不受到讨论，但大部份人却都误解了其行动。有几个基本的问题始终没有得到答案：什么是秘密选举干预？各国进行这类行动多久了？美国的大选什么时候开始被干预的？美国被干预的程度多严重？以及数位时代民主国家要怎么保护自己？16
本书试图藉由分析俄国干预二○一六年美国大选，再加上过去的历史脉络，来回答上述几个问题。今日美国的政治家、决策者，以及新闻评论员，往往误以为普丁是史上第一位干预他国选举的领导人。因为这种对于历史的误解，让他们以为，所谓的秘密干预他国选举，指的就只是俄国介入美国二○一六年大选、图利于川普一事。这种无知太危险了。为了想了解俄国在二○一六年的斩获，并对将来攻击防范于未然，本书试图把眼光放远放广。在川普赢得总统大选后，当局对他竞选团队的调查引来广大关注，分散了大众的注意力，倒果为因，忘掉了真正造成此事的背后原因：一个庞大的外国行动，对于美国总统大选的践踏。
再回到二○一六年夏季，艾维尔．海恩斯和其他欧巴马任内的资深政府官员，想要看得更广更远，所以要求专责单位向他们报告，俄国当局过去秘密干预美国大选的行动。17当时他们收到的简报，应该是由美国情报单位提报的，但是这份简报至今还是列为机密。
本书可以视为当初这份简报的解密和扩充版。笔者为此书造访六个国家，与各国政府高层和情报单位主管深谈，包括八位美国中情局前局长，许多中情局官员、二十六位欧巴马总统任内的顾问、十一位川普总统的前顾问，以及一群顶尖新闻工作者和科技专家。我同时也从历史学家和其他学者的研究中找到资料，还分析了数百页俄国秘密警察格别乌（KGB）和前东德国家安全局（Stasi）的档案、翻阅了成千上万页中情局的机密文件，以及许多美国政府的报告、政府证明文件，官员证词与会议纪录，钜细靡遗。
本书有两层目的：检视百年秘密选举干预行动的价值，分析二○一六年普丁行动，了解他这次行动只是老饭新炒，而不是创新。对于今日的民主国家而言，要正视并接受这份史实，看到其中不为人知且黑暗的一面，带有极大的风险。全球化和数位连线这两股力量，强化了恶意主使者操纵民主机制的能力。秘密选举介入的威胁方式一再演变，这其实只是另一个重要危机的前兆：民主国家在网路时代所面临的风险。川普前国安顾问麦可迈斯特（H. R. McMaster）就说：「（俄罗斯）利用网路的优势，在钻我们自由开放社会的漏洞。开发出自保之道，以免遭受这种持续的政治颠覆活动，非常重要。」18要是民主国家无法面对这样的挑战，外国势力，目前是俄国，但很快就会有其他国，将会从其国家内部蚕食鲸吞其民主体制。
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要清楚阐明本书论点，要先厘清几个字的定义。「秘密」（covert）、「干预」（interference）、「大选」（electoral）三词是本书所要触及的范围。所谓「秘密」行动，指的是进行干预的主使者是藏在幕后看不到；如果是由外国领导人公开支持，那就不能算秘密，但将窃取的电子邮件交到第三方手上，再由他泄漏出去，这就算秘密行动。由外国势力主动采取行动，「在政治领袖的吩咐下或是顺应其要求，意图影响他国个人或政府」，这样才算是「干预」，干预的手法包括透过「机构或是资助某个阵线集团…秘密广播…媒体操弄…误导讯息和伪造消息…资助具影响力的人…（以及）暗杀。」19至于「大选」只有在其锁定的选票，会影响到谁成为他国领袖时才能算。秘密干预大选因此可以定义为「意图影响民主国家总统继任大选的隐密海外行动」。发动武装政变，这不会牵涉到大选投票，因此就不在本书探讨的范围。
历史学家提摩西．史奈德（Timothy Snyder）写道：「民主是改变统治者的过程，人民不再相信选举机制时，民主就死了。问题不在是否举行选举，而在选举是否自由公平。」20有许多因素会破坏选举机制，从压迫选民到恫吓选民。本书集中在探讨外国介入破坏大选的过程，以及这些行动有哪些力量，足以破坏民主政府。
本书有四项主要论点。首先，本书所要讲的秘密干预大选史，锁定美国和俄国政府。整个故事漫延了过去百年，始于一次世界大战，旧帝国垮台、脆弱的民主国家纷立之时。苏联逮到机会，操纵海外大选。一九四一年到一九四五年间，这种行动暂停，因为美苏结盟，投入第二次世界大战。干预大选的情形之后再现，苏联开始插手东欧国家大选，秘密大选干预行动在全世界各地大量出现。一九四八年到一九九一年间，中情局和格别乌在全球冷战中较劲，肆无忌惮经常性地干预他国大选。苏联垮台后，出现了分裂。美国政策转向，不再秘密干预大选，普丁领导的俄国在网际网路助长下如虎添翼，加码进行干预，造成这种行动的全球性数量大爆发。如今就如一九一九年，俄国当局还是在秘密干预海外大选，而美国政府也同样袖手旁观，不同的是，俄国现在改以数位作为武器，而美国这边对此却是毫无招架之力。21
其次，美国干预他国大选的行动不输俄国，但方法不同。美国秘密干预他国大选行动，可从两个层面来理解。其一是人事上的操弄：行动的目的在培植亲美候选人，击败不亲美或态度模棱两可的候选人。另一则是系统性改变：其行动目的在或强化、或削弱、或不影响该民主国家的内在运作。美国和俄国在第一个层面的作法相同。双方都进行过秘密大选干预、暗助某方候选人。但两国在第二层面上的作法则有不同，普丁和其前任俄国领导人长久以来都相信，他们可以使用秘密大选干预行动，削弱他国民主体制，但美国历任总统虽然有时不该如此，但他们对于秘密干预他国选举，总是用来强化该国民主体制。
本书中所述的行动中，有些只企图改变人事，像是格别乌在冷战时期，就针对美国大选支持大党候选人，意图不在削弱美国的民主，而在让更亲俄的美国政府可以出线。其他行动则完全只在改变体制，像俄国秘密进行宣传活动，目的在让英国的「脱欧」（Leave）阵营可以获胜，藉此削弱英国民主体制。也有部份行动是牵涉体制和个人改变的，像是二○○○年时，美国中情局支持了塞尔维亚大选中反对米洛塞维奇（Slobodan Milošević）这位嗜血暴君的一边，此举不仅要建立更和解包容的政权，也在强化塞尔维亚的民主体制。柯林顿总统向我解释，当初为何授权中情局进行大选干预的原因，他说：「这家伙是个战犯，我不认为米洛塞维奇想当民主国家的领导人，我觉得他想要废除民主体制。」22从这点看来，美国比起俄国来，选择对于他国大选的干预，是在万不得以时才会进行的事，华府一向声称，若有操纵他国民主，也是希望藉此强化其民主运作模式；而俄国方面则只是希望能藉由干预造成对方分裂。
第三，俄国在二○一六年对美国大选的干预，其实是延续既往的政策方向。秘密干预他国大选，历来有两种方式可行：朝选票下手，以及朝选民下手。前者的作法可以是篡改得票数、贿选、勒索选民、骇进投票系统；第二种则包括影响外国媒体、竞选文宣、泄露候选人不堪讯息、资助特定政治团体。二○一六年俄国行动的目的也没有不同：暗助亲俄候选人、攻击仇俄候选人，以及在他国民主体制中制造对立冲突。对于选民而言，一旦了解了自己暴露在外力介入的操纵下，往往很难接受自己被人玩弄的真相。不论是过去还是二○一六年，光是揭露这样的事，就足以造成整个国家的分裂。一九二四年英国大选、一九六四年智利大选、二○一六年美国大选之后都一样，本书将要找出这些事件的共通处，并从中找到教训。
第四、数位时代无疑是让秘密干预他国大选的工具变得更为强大。网际网路让敌国得以用新式且更便捷的方式，在得票数上动手脚，这就是欧巴马在二○一六年得到的惨痛教训。网际网路甚至让干预的他国势力，可以根据选民个人档案来下手。新的战场现在社群媒体上开打了，外国干预势力可以藉此打压、催票、恫吓选民，而且还可以规避即时侦测，让传统新闻媒体无用武之地。今天媒体对于大众可以获得什么样的讯息，尤其是恶意假讯息，能够掌控的力道小很多了。23纽约时报驻白宫特派记者彼得．贝克（Peter Baker）就说：「我们不再具有从前筛选新闻的功能。」24脸书和推特这一类的平台，让现代干预行动变得强大，更是纵容着他们。前脸书首席资安长艾力斯．史塔摩斯（Alex Stamos）就说：「老实说，（二○一六年时）脸书的确搞砸了。但那也是因为很多（其他）人做了错误决定，才会有这漏洞出现。」25
在过去，新兴民主国家的大选，要比民主大国更容易遭到外国势力秘密干预。但是因为网际网路，让这样的不平等态势改观，这下子，是大家全都暴露在相同的风险中了。在无政府的环境中，普丁的目的无他，就是要制造纷争对立。俄国高阶将领瓦拉里．杰拉西莫夫（Valery Gerasimov）就说过：「讯息空间为我们创造了不对等的进攻机会，降低了敌方攻击的可能。」26杰拉西莫夫等一干俄国将领，将数位空间当成了武器，直捣民主体制的黄龙：大选。
民主体制并不是随随便便就可以茁壮的。民主体制靠人的双手打造出来，也要靠人的双手去细细维护。如今俄国则处心积虑、无所不用其极地想要靠着培植非自由派、具有分裂国家能力的候选人，来破坏民主体制，不管他是哪个党派。俄国的攻势不在陆上、海上或空中，而在网际网路的空间里。27本书第一部份从第一章到第八章，旨在追溯秘密干预他国大选的源头和演变的过程，从列宁（Vladimir Lenin）发明的干预手法开始，谈到冷战时期的高来暗去，再到普丁的现代战术。第二部份从第九章到第十三章，则在讲俄国在二○一六年对美国大选的干预行动，特别点出当时欧巴马总统翻来覆去，不知该如何扞卫美国大选主权一事，以及川普总统拒绝承认该威胁的确存在的情形。
本书的主旨在：以史为监可以护民主，务以此为戒。
