第十四章 社会应变落后于技术发展
在火车发明之前,一个村子的钟楼和邻近镇子里的钟楼显示的时间是不同的。铁路调度提供了一个令人信服的理由协调统一报时。时间的标准化说明旨在重塑运输业的技术发明带来了许多二级或三级的社会影响。由铁路连接的城市快速发展,沿着铁路许多新城市如雨后春笋般建立。
铁路运来原材料满足日益发展的工业的源源不断的需求,并将成品运送到不断扩大的市场。大型养殖场能够将产品迅速运到人口中心,并因此改变了中西部地区的生态环境。在回顾铁路的革命性影响时,美国亚利桑那州立大学的布拉登·艾伦比(Braden Allenby)指出:“任何具有重要意义的很有趣的技术,必然会动摇现有的体制、权力关系、社会结构、居统治地位的经济、技术体系和文化价值观等。”
尽管如此,艾伦比认为如何开发新技术以及新技术对社会将产生什么影响都存在不确定性,这使得人们对于创新技术应用进行规范的努力并无章法。事实上,他认为过早进行规范不仅会拖累新技术发展,而且事实上人们经常以不必要且有害的方式这样做了。
原则上,他反对根据未经证实的炒作或恐惧,采取早期预防的规章制度。反乌托邦的预测常常被用来“保护现有的经济利益和世界观”。他给我发电子邮件说道:“现在来规范人的克隆是可以的,因为如果某些方面出了问题带来的风险实在太高。”而另一方面,艾伦比认为,如果没有明确的证据表明无人机带来的问题,那么不应当禁止在国内空域使用无人机,但是这一方面,现有的隐私法并不能令人满意。
相比之下,维多利亚·萨顿(Victoria Sutton)在小布什政府任职期间提出有必要制定早期(上游)的监管指导方针。小布什总统在2003年1月的国情咨文中,呼吁政府主动发展以无污染的氢作为燃料的汽车。小布什政府从以前的生物技术倡议中吸取了教训,因为对于未知的监管决定的担心将减缓天使投资者的参与。因此,为了助推所谓的“氢经济”,他们需要让投资者放心,法规既不会阻碍进步,未来也不会过度征税。氢动力车提出了许多独特的不得不解决的问题。纯氢气体与空气混合,如果发生泄漏的话很容易引起爆炸。每一个家庭和停车场都需要安全加氢气的装置。
当时,萨顿在美国运输部研究及创新部担任首席顾问。她面对的是许多不同的政府机构和监管部门对氢能政策和运输行业使用氢动力汽车的管辖重叠。因此,要推动氢经济的发展,她召集了代表各有关政府管辖范围相关的科学家和律师参与的特设委员会。她要求参与机构和部门的代表采用实名制,以确保问责。萨顿的特设委员会制定了一个监管框架,所有的有监督责任的机构和部门都在联邦注册机构发表的声明上“签字”。
早期阶段的监管框架为行业研究投资铺平了道路。但是,氢动力汽车在美国的出现还有待技术上的突破。即使是这样,加氢气的基础设施必须到位,以保证车辆长途续航能力。如果联邦政府不在资金和管理方面提供大力支持,很难想象能否建成氢燃料补给基础设施。奥巴马政府则更多的关注太阳能和风力发电作为替代能源。下一届政府也可能寻求其他能源形式以满足国家的能源需求。但是,对氢动力车辆和基于氢的燃料电池的研究仍在继续。未来,哪种清洁能源可作为生物燃料的“接班人”在很大程度上取决于这种技术被证明是安全的,且符合成本效益。
萨顿博士目前任教于美国德州理工大学法学院。她在小布什政府时期的倡议依然是如何协调众多离散但重叠的联邦机构的意见,以促进新兴技术的上层决策的一个独特例子。她认为,类似的协调可能促进其他新兴技术的进步。然而,发展对社会产生深远和破坏性影响的技术时,协调必须超越联邦政府包括所有利益相关者的参与。协调与其他国家的政策也将是必需的。但是,并非所有的当事人会认为这样的协调符合他们的利益。
监管还是不监管?这个问题是新兴技术治理主要讨论的问题。新的法律法规的出台导致官僚主义是很多意识形态争论的焦点。然而,上述小布什政府的例子说明,即使反对大政府的政治家也可以找到法规存在的价值。尽管如此,政府官僚最小化是当代政治的特点,这也是为什么技术创新领域的监督已远远落后于技术的发展。
比如说,美国政府未能对纳米技术实施有效的监督,但为纳米技术研究提供了数十亿美元资金作为支持。美国环保协会首席科学家理查德·丹尼森(Richard Denison)说得很好:“真正的危险是延续政府监督系统,该系统过于陈旧,资源匮乏,带来法律束缚,使行业陷入困境,无法向公众和市场保证涌向市场的这些新材料是否安全。”
利益相关者被迫依赖非政府手段来设置纳米技术标准。急于继续开展研究,并对政府无力制定指导方针感到沮丧,杜邦化工公司决定建立自己的建议标准,来管理风险。在这一努力中,他们与环境保护基金会(EDF)开展合作,后者是一个受到高度认可和有影响力的非政府机构。最后该公司制定了六个步骤,概述了如何识别、评估和管理风险。其他各方迅速采纳了他们的“纳米风险评估框架”,该框架很快成为了事实上的这一领域的标准。为进一步推广该框架标准为更多国家所接受,杜邦公司与环境保护基金会将其翻译成汉语、法语和西班牙语。
该纳米风险评估框架说明了对于政府组织以外的组织制定的软治理机制的日益依赖。软法律或管理,包括行业标准、行为守则、认证程序、实验室操作规范和程序,原则声明和所谓的规范。保险公司设定的标准,例如,要求个人和机构必须实施安全作业,才能获得保险。与政府法规不同的是,软法可以被迅速采用,修改或丢弃。然而,只有少数的这些软的管理方法采取手段来惩罚不良行为。此外,创建软管理工具的组织很难代表各方或为各方信任。因此,只是依靠软治理远不足以确保安全。
与此相反,政府有很多手段来执行自己的意志。政府部门和机构可对非法活动发起公讼,关闭危险的设施,并可以撤回政府资助研究的资金。但是,正如我们所看到的,政府对新技术通过相关法律和技术标准很慢,因为行业和立法者普遍担心,规章制度将拖慢研究的速度。此外,政府法规一旦颁布,在新技术早期发展阶段可能还管用,但很快会变得过时。然而,到那个时候,监管制度已经根深蒂固,直至僵化,成为官僚机构的负担。
新兴技术的有效监督既需要政府机构实施强硬的监管规定,也需要软的治理机制予以扩展。事实上,积极结合两种方法可以解决许多由过度管制和过时的法律僵化所引起的“冻在原地”的问题。这一观点得到了亚利桑那州立大学法学院桑德拉·戴·奥康纳教授和加里·马钱特教授的大力倡导,他支持软治理在创新技术管理中发挥的作用。
然而,即使是日益依赖软治理机制,一个核心问题仍然存在:如何协调各个政府机构,倡导团体和业界代表支持的不同举措。马钱特和我就应对这一挑战提出了建议。我们建议对每一个研究领域建立问题管理员进行全面监管。我们将这些问题管理员叫做管理协调委员会。这些委员会由获得广泛尊重的有成就的前辈牵头,目的是与所有利益相关者一起监控技术的发展,并对已知的问题制定解决方案。该委员会不是与监管机构重叠或作为监管机构,而是与现有的机构一起工作。
将参与创新技术开发和技术政策制定过程的众多独立部门协调起来的想法听起来很天真,特别是考虑到产品和工艺的发现和改进的速度日新月异。政府历来做事速度和蜗牛一样,而软治理机制可以更迅速地做出反应。治理协调机制要真正发挥作用,则需提供有效手段,解决新技术问世及管理其社会影响之间日益增加的差距。
本书评论