金钱的力量
也许美国政治制度最大的失败就是让金钱对其的影响力越来越大,以至于比之“一人一票”,也许“一美元一票”才能更好地描述美国现有的体制。我们都知道这种肮脏的权钱交易的组成部分:说客、竞选捐款、“旋转门”(政客从商),以及由富人控制的媒体。富有的企业和个人利用其财力购买政治权力,并传播思想——有时甚至是百分百的“假消息”。福克斯新闻就是这方面的典型代表,它的影响力如今已被充分证明。[1]
有钱人能用权钱交易打入政治体系,并利用政治体系为自己积累更多的财富。一些石油企业获得了大片政府土地的使用权,这些土地下蕴藏着石油和其他矿产,而土地本身的价值只是个添头。这些企业实际上是在从普通美国人那里偷东西——但它们做得很干净,很少有美国人知道他们口袋里的钱被偷了。克林顿政府曾试图迫使这些企业向国家支付与其所获资源同等价值的资金,但是这些企业成功地发起了一场反对运动,从而继续以低廉的价格获取国家资源。
企业支付给政府的钱过少,相应地,政府向私人部门的采购却付出了过多的代价。制药企业要求在法律中加入一些条款,对一些老年医疗保险提供的药物做出了规定:不允许政府这个世界上最大的药品买家与企业讨价还价。这一条款,还有一些其他类似的条款是在制药企业的要求下出台的,目的是提高其产品价格和利润。它们的要求最后奏效了。因此,对医疗保险药物的支出远高于其他政府项目,如为穷人或退伍军人提供的医疗补助支出。
对于相同品牌的药物,医疗保险要多支付73%以上。其结果是,纳税人每年都要向制药企业额外支付数百亿美元的费用。[2]
当不仅仅是总统,还有一些政党人士,尤其是共和党的赞助者,都是那些因经营赌场发了财,因为洗钱、割韭菜以及进行其他非法活动而臭名昭著的人时,我们空谈政治制度还有什么意义呢?[3]他们知道他们的财富依赖于公众对其的好感。如果政府在洗钱问题上采取较为激进的态度,就会断掉他们的财路。同样,房地产开发商也知道,在税收法案中加入一个给予其优惠待遇的小条款——比如2017年底通过的一项法案,允许房地产信托企业获得与小企业相同的减税20%优惠,对它们来说这就意味着财富[4]。它们也知道,法规上一个小小的改变,[5]如强制披露昂贵房地产真正买家的信息,有可能能够阻止一些人利用房地产洗钱,但是也有可能摧毁房地产商的整个商业模式。本段刚刚列举的例子是几个最扭曲和最令人厌恶的寻租形式,但是由寻租者(即凭借政府的保护进行财富转移的人)管理的政府,毋庸置疑将是一个为其自身利益服务的政府。这样的政府是没有成长空间和社会公正性的。
最高法院增强了金钱的政治力量
在美国的民主框架内及美国人对新闻和言论自由的坚定信念下,与金钱的力量做斗争并不容易。但是,其他一些同样致力于民主、新闻和言论自由的国家在这方面就比美国做得更好。
在很大程度上,美国的问题是自己造成的,或者更准确地说,是美国最高法院造成的,最高法院的一些狭隘的五比四裁决表现出了其极端的立场。
《联合公民诉联邦选举委员会案》就是一个例子。[6]法院在该案中的裁决允许企业、非营利组织和工会无限制地向政治行动委员会(PACs)捐款,只有经济实体直接捐款的行为仍然受到限制。有人认为企业可以无限地支出,否则就是不尊重它们的“权利”,这种论点是愚蠢的。企业不是人,但是企业是国家的产物,因此它们可以被“赋予”我们给定的任何财产。当我们限制企业出资时,人的权利没有被剥夺。事实上,有人可能会反驳:“我购买股票基于我对企业经济前景的判断,如果将其与我是否同意CEO的政治立场判断混为一谈,则会降低经济的效率。”但现实情况是股东对企业的所作所为几乎没有发言权,并且CEO将企业资金用于政治活动就是在将这些钱中饱私囊。[7]
最高法院裁定,既然这笔钱没有直接给到候选人,那么只要没有与候选人有直接接触,这笔支出就“不会导致腐败”。这种说法显然是错误的,仅仅是这种对腐败的看法就会使人们对美国的民主体制失去信心。有很多美国人都认为政治体系受到操纵的原因之一是被金钱操控了。[8]当然,他们的这种猜测是正确的。毫无疑问,大多数美国人都知道腐败是怎么一回事。比如说,如果人们知道一家烟草企业花钱支持反对烟草监管的候选人,舆论就会不可避免地爆发。[9]规避的方法也很简单。例如,它会用利益诱使候选人自己站出来反对烟草管制。这就是一种腐败形式,跟那些老掉牙的方法一样简单粗暴而有效。同意《联合公民诉联邦选举委员会案》的5名法官似乎生活在一个不同于美国的世界里——又或者是他们只是在竭尽全力地抬杠,以支持共和党带着铜臭味儿的论点。[10]
更糟糕的情况是一件亚利桑那州的案件。该州曾试图在捐款或竞选支出超过一定水平时,由州政府出手进行干预制衡(即,如果一个富有的候选人在竞选中花费1亿美元——超过他的竞争对手可能筹集的资金,该州将增加他的竞争对手的竞选资金),[11]以在候选人之间创造一个更公平的竞争环境。
而最高法院却规定,个人有权通过捐款创造不公平的竞争环境,而州政府所做的实际上是在否定人们的这一权利。[12]
- Stefano DellaVigna,Ethan Kaplan.The Fox News Effect:Media Bias and Voting[J].The Quarterly Journal of Economics,2007,122(3):1187-234.
- 例如,国会预算办公室(CBO)估计,如果允许政府强迫名牌药品制造商对医疗保险涵盖的某些药品支付最低返款,纳税人每年平均可节省110亿美元。Options for Reducing the Deficit:2015-24.CBO,2014-11:
51.考虑到这点,制药企业花费巨资来维持这一状况也就不足为奇了。“自2003年1月以来,药品生产商和批发商已向总统和国会议员候选人、党委、PACs和其他政治宣传团体提供了1.475亿美元的联邦政治捐款”,而其中的大部分投给了共和党人。
Stuart Silverstein.This Is Why Your Drug Prescriptions Cost So Damn Much:It’s Exhibit A in How Crony Capitalism Works[N].Mother Jones,2016-10-21.
- 其中包括谢尔登·阿德尔森,其与妻子控制的企业仅在2016年选举周期中,就花费了超过8200万美元支持共和党人和保守派的外部团体;史蒂夫·温,他曾任共和党全国委员会(Republican National Committee)财务主席,直到因被指控性行为不检而下台。 Top Individual Contributors:All Federal Contributions.OpenSecrets.org.https://www.opensecrets.org/overview/topindivs.php.
这些只是共和党中众多突出寻租者的范例。(回想一下,寻租者是那些没有通过扩大国家利益的那块大蛋糕来致富的人。例如,通过生产更多人们想要或需要的商品,去获得更大的一块蛋糕。)
- 房地产信托享有的税收优惠甚至比小型企业的力度更大,因为在一定程度上,个人利用后者的限制并不适用于前者。
- 奥巴马在其执政的最后几年,对监管规定做了一点小小的修改,使得洗钱变得更容易被发现,但仅适用于纽约州和少数一些其他地方。据报道,这对价值100万美元左右的房地产的价格产生了重大影响,这也就间接证实了洗钱在这个市场中扮演的角色。
- 联合公民诉联邦选举委员会案(2010)。最高法院对联合公民组织的判决促成了“超级政治行动委员会”的兴起,利益集团可以通过这类委员会向政客输送大量的选举资金。在SpeechNow.org诉联邦选举委员会案中,下级法院在裁定中指出,联合公民案的判决意味着任何团体独立政治预算的限制都是违宪的。
- 在某些情况下,CEO可能会以能够提高企业收益为借口来保持其对政党或候选人的政治支持支出,因为他的主要责任就是提高利润。但是在一个运转良好的经济和社会中,企业需要拥有更广阔的视野。通过欺骗来增加企业利润显然是错误的——而同样明显的是,对于一家企业来说,通过影响竞选结果以确保政府允许其通过欺骗来提高利润更是错误的。法规应当创造一个公平的竞争环境:在这样的竞争环境中,那些不想作弊的人不会被迫这样做,并且不会被那些从事邪恶活动的竞争对手占据上风。
- John Attanasio Politics and Capital[M].Toronto : Oxford University Press,2018.该作者(南方卫理公会大学法学院前任院长)提供的数据显示了联合公民与超级富豪增加的竞选支出之间的联系。在其做出决定后的11个月里,最富有的0.01%的人的捐款增加了65%。在联合公民向501(c)(4)秘密组织提供捐款后(该组织不披露捐款人信息),其获得的捐款几乎增加了2倍。大量的政治学文献表明,捐赠会增加接触,而这种接触会导致影响力增加,最终形成立法结果。该作者指出了最高法院早前的裁决(Buckley v.Valeo,424 U.S.1,1976)的重要性,应强制下调竞选捐款限额。法院在认识到金钱对传播思想的重要性的同时,没能考虑到应保证各候选人平等参与政治舞台的问题。见注释35。由于国内的极度不平等,最高法院决定保障“政府源于极少数人,服务极少数人,通过于极少数人”的情况。Benjamin I.Page,Martin Gilens.Democracy in America?:What Has Gone Wrong and What We can Do About It[M].Chicago:University of Chicago Press,2017.他们表明,广泛的中低收入阶层的意见几乎对政策没有任何影响,不仅是因为钱,也因为各种各样的反民主措施,如选区划分不公,较小的州的过度影响。一些小州的参议员获得了与纽约州、加利福尼亚州和得克萨斯州相同的选票。众议院共和党发言人丹尼斯·哈斯特提出的哈斯特规则(多数中的多数),使得只有被大多数共和党支持的法案才会进行表决。
- 经济学家通常使用更生动的语言来描述这一过程:他们称其为“捕捉”。这个词似乎起源于我在世界银行担任首席经济学家任期结束之后,是对获得诺贝尔经济学奖的芝加哥学派经济学家乔治·斯蒂格勒使用的“规则俘虏理论”一词的自然延伸。The Theory of Economic Regulation[J].The Bell Journal of Economics and Management Science,1971(3):21.
- 当然,金钱利益,尤其是来自金融部门的利益,在民主党中也扮演了重要角色。尽管如此,许多民主党领导人还是强烈支持这些改革。值得注意的是,在通常情况下,在不受约束地在政治上使用金钱的问题上,五比四的投票结果与党派构成一致。
- 法律比刚刚描述的要复杂一些。选择公开资助的候选人不能使用任何来自私人捐款、个人资金、PACs等处的钱,参加此计划的候选人的资金上限为75 000美元。因此,那些与未选择公开资助的候选人竞争的候选人,能动用的竞选资金只有75 000美元。而如果其竞争对手能募集到75 000美元以上,他们将无法匹敌。
- 该州法律是全民公决的结果。最高法院大法官卡根代表4名反对者发声,她说:“第一修正案的核心目的是建立一个健康、富有生机活力、充满激烈的讨论和辩论的政治体系。亚利桑那州的反腐败法规《亚利桑那州公民廉洁选举法》(Arizona Citizens Clean election Act)没有任何一项违反这一宪法性保护。”她随后提出,各州在争论“对当选官员特殊利益的控制”时都为了各自的利益。该法律“促进了思想的激烈竞争,促进了最终目标的实现——建立一个响应人民意愿的政府”。对法院判决的批评者,如纽约大学布瑞南司法中心的尤思,指出法院创造了一项新权利,即“保留金钱优势的权利”。法院的大多数人摒弃了这种疑虑,正如他们以前所做的那样,认为实际上公平的竞争环境剥夺了个人用金钱使自己进一步获利的权利。Robert Barnes.Supreme Court Strikes Arizona’s“Matching Funds”for Publicly Financed Candidates[N].Washington Post,2011-06-27.此案于2011年宣判。
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