官僚大国
“四帝共治制”并不意味着帝国被一分为四,所以四位皇帝之间也有地位高低之分。具体如下图所示:
从每位皇帝选择根据地定为首都的位置可以看出,“四帝共治制”的最终目的还是为了巩固帝国的边境防线。这四个“首都”都位于能够快速驰援帝国“防线”的地点。四位皇帝,包括总理政务的戴克里先在内,都是名副其实的“Imperator”(古罗马的凯旋将军,元首),以率领军队作战为主要任务。
如此一来,自然就有必要另外安排专门的行政人员。戴克里先对帝国的行政区划进行了新的划分。他把每位皇帝的管辖区域又细分为新辖区,叫“diocesi”。然后在各“辖区”里重新安排“vicarious”,意为皇帝的代理人,进行治理。但是大家看本书第59页下方的地图可以知道,尽管1700多年前的人口和现在相比少得可怜,但是每位皇帝代理人所要负责的区域还是太广阔了。所以戴克里先在各辖区之下又细分了“provincial”。
这里要说明一下,戴克里先后来划分的“provincial”,虽然与元首制时期的行省在字面上是一样的,但无法再翻译成行省。拉丁语“provincial”后来直接成为意大利语。从现代意大利的制度来看,这个名词应该相当于现代日本的“县”。而将行政区划进一步细分的背后真正目的,在于方便征收税金。
如果将元首制时期的罗马帝国和“四帝共治制”以后的罗马帝国在行政区划上进行比较的话,则如下页图表所示。
乍看之下,经过戴克里先重组的后期罗马帝国,似乎比奥古斯都元首制时期的罗马帝国,在组织上更为完善,因此也更为合理。既然如此,那么在政府功能上也应该有所进步才对。但实际上,反而是公元1、2世纪混杂了各类不同的居民共同体的帝国结构,更能保障罗马人的安全。“罗马统治下的和平”就是那时的产物。在“罗马统治下的和平”之下,罗马帝国的经济蓬勃发展,各个阶层都享受到了繁荣的成果。这是为什么?
公元4世纪以后,罗马帝国有着戴克里先设置的明显更为先进的组织结构,为什么却无法挽回150年后灭亡的命运?
如果将巨大的组织进行分割细化,的确会使功能得到提高。但是,人世间的一切事物都有正反两面。这就产生了一个新问题:如果说分割重整提升功能是正面的利益,那么这项政策的反面弊端又在哪里呢?
罗马帝国前期和中期元首制(公元1、2世纪)
罗马帝国后期的“四帝共治制”(公元4世纪以后)
第一项弊端,分割细化组织结构,必然会使各个领域的从业人员数量以及相应所需的经费随之激增。
之前已经提过,由四位皇帝分担帝国安全保障责任的“四帝共治制”,已经造成从事国防防卫工作的士兵人数翻了一倍,从30万增加到了60万。除了既有的防线兵力外,又增加了由各皇帝直接率领的直属部队,所以兵力增加到60万人也并不稀奇。顺便提一句,从这个时期开始,在帝国边境防御即在防线守卫的各军团基地的士兵,开始被称为“limitanei”,这个名词的含义,既可以指守卫防线的士兵,也可以说是将守卫防线限定为唯一任务的士兵。在元首制时期,作为罗马军队主要战斗力的军团兵,到了4世纪也已经沦落至此。
另外,由皇帝亲自率领、任务是跟随皇帝随时驰援外敌入侵地区的官兵,现在则被称为“palatini”。因为这些兵要随时紧跟在皇帝身边,这个名词应该有“御林军”的意思吧。在元首制时期,这本来是近卫军团兵的工作,但所有的近卫军团兵加起来也只有1万人左右。到了“四帝共治制”时代,每位皇帝手下都有7万多人。四位皇帝的兵力加起来就有4倍的人数,共计30万人。
此外,由于四位皇帝各有自己的根据地,因此称为“首都”的地方就增加到了四个。这四个“首都”——特里尔、米兰、塞尔曼、尼科米底亚——以前就是帝国的重要城市,因此,不仅有现成的大道、市区及郊区道路以及上下水道,而且罗马人公认为城市必须具有的公共广场、公会堂、体育场、圆形竞技场、半圆形剧场、公共浴场等诸多设备也都一个不少。唯一欠缺的,就是一座皇宫。
但是,四位皇帝之中,没有人仅仅满足于盖一座公私两用的普通皇宫。也许是因为这四个人都出身于社会底层,所以他们那种要以有形的事物夸示自己称帝的意识更为强烈。特里尔、米兰、塞尔曼、尼科米底亚经过大幅度的城市改造,足以让人们忘记这些地方原本是前线基地。不但新建了很多原先缺乏的设施,而且也对旧有设施进行了大规模的改造。当然,一切都是为了向帝国首都罗马看齐。
代表四位皇帝的“四巨头像”
公元1204年第4次十字军东征时,威尼斯军队从君士坦丁堡抢回来的战利品之一,之后长期放置在圣马可广场的元首官邸(Palazzo Ducale)的入口处至今。
注意:皇冠、佩剑的风格已经偏离古罗马,比较接近中世纪的欧洲。
首都可不是那么容易建设的城市。并不是光把硬件设备整顿得很完备,就可以宣称为首都。米兰现在已是国际大都市,自然难以找出1700多年前的首都痕迹。但是,和同时代的其他城市相比,摩泽尔河上游的特里尔、多瑙河附近的塞尔曼、小亚细亚西北部的尼科米底亚,罗马时代的痕迹,即古代的遗址之少,还是令人印象深刻。以副帝君士坦提乌斯的首都特里尔为例,其都市化程度还比不上受他管辖的里昂、亚眠、纳博讷、波尔多这些城市。毕竟,城市要发展成首都,需要经过长时间岁月的洗礼,以及居住在那里的人们不断的建设和发展。
也就是说,在公元293—305年这段“四帝共治制”能发挥较好功效的时期里,四位皇帝煞费苦心将根据地首都化的费用,恐怕还没有昂贵到让帝国财政吃紧的地步。关键的问题是,修建城市的“外壳”虽然花费不多,但是里面的人事费用可就惊人了。
首先,作为中央政府的皇宫,里面得有人工作。从现代角度来说,这些人就相当于总统或首相官邸或者公馆里的工作人员。既然是“四帝共治制”,那么这些人的数量、所需费用自然也会变成四倍。
而且,皇帝的任务除了做好自己负责区域的安全保障工作外,还包括整个责任区的内政。但实际上,皇帝身在前线的时间比较多。
为此,戴克里先建立了相对于中央政府,类似地方政府的“辖区”,任命“皇帝代理”担任行政工作的新的行政体系。而且,在“辖区”之下,又细分了很多的“县”。在这项体系之下,行政机构的所有官员任命权,均掌握在皇帝手里。历史研究人员将戴克里先开启的罗马帝国后期认定为“绝对君主政治”或者“专制君主政治”,原因就在这里。
除此之外,还有一项不能忽略的,是戴克里先是将文官和武将的职业生涯由上至下完全分离的皇帝。40年前加里恩努斯皇帝立法,只是禁止元老院议员出任军队司令官的职务,这还只是限制上层人员的流通。但是,以后40年的岁月足以使民众麻痹,对军事、行政人员从上至下完全分离的政策无动于衷。因为从同时代的史学家的叙述中,完全看不到大家对戴克里先这一变革有任何的反对意见。
戴克里先皇帝构建的“四帝共治制”时代的罗马帝国
但是,这项改革使罗马出现了一个和庞大的军事机构并列的庞大官僚机构。而且,由于两者是完全分离的状态,所以这两大机构之间没有任何人员的流通性。这样必然带来一大结果,那就是两大机构人员的不断增长。
戴克里先可能是认为,专职有助于培养人员的责任感和完成任务的能力,所以设计了这套成为罗马帝国后期特色的制度。问题是,人一旦习惯于归属某个组织,担任某个任务之后,就会产生不希望其他领域人员干涉的心态。而且,不希望别人干涉自己的心态,也就衍生出不去管他人事务的作风。此即所谓“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的心理。这种思想,必然会带来所属组织的膨胀化结果。为了不被干涉,不必向外求援,即使现在没有存在必要的单位或个人,也会继续保留,以备不时之需。戴克里先构思创立的罗马帝国后期的官僚结构,比他预想的还要庞大得多,原因可能也在于这种组织所隐含的性质上。若从效率方面来考虑,“专职专责”似乎是一个合理的体系,但背后隐藏着很大的陷阱。
在元首制时期,政府组织没有这样细分、整合,也没有直线领导、纵向统合的观念。那时候遗留下来的大道、水道等产物的维修情况,如今又变得如何呢?
打个比方,假如有以河流为界的两个县存在,自然,河流这边的大道由这个县负责,河流那边的大道由那个县负责。而桥梁也只能以正中间为界。如此一来,需要同样材料、统一技术的维修工程,岂不是无法推动了?关于当时基础设施的维护情况,史书上并没有介绍。
但史实告诉我们,公元3世纪开始,罗马帝国一直苦于应付蛮族的不断入侵,根本没有余力从事维修工作。一直到公元4世纪,罗马帝国也没有推动过像样的维修工程。戴克里先本人倒是关心基础设施的整顿工作,只是仅限于防线附近,那些元首制时期被定位为纯军事设施的工程。阿皮亚大道的石板之间曾经是紧密贴合,连风沙都吹不进去,如今石板已经磨损不堪,变成了圆石面的道路。这还不仅仅是罗马帝国灭亡之后1500年来无人过问的结果,而是从距离亡国还有300年的公元3世纪开始追溯,整整1800年来弃之不管的结果。
研究人员热衷于研究罗马帝国知名的军事力量,以及帝国后期暴增的军人数量。最后,不同的学派得出的数字也各有不同。像我这样的作家,只有取大多数专家认可的数字,即60万兵力。不知道为什么,这些专家对行政官僚数量的暴增,就没有对军人数量的研究那么热心,让我连个推测数据都提不出来。但据我估计,行政官僚的数量应该不是像军人这样仅仅是倍增而已。
元首制时期的罗马社会,在政治体系上,横向、纵向都可以自由流动,有能力的人才可以不分军事、民事,充分发挥自己的才干,这使得社会资源可以得到有效利用,也符合奥古斯都巧妙搭配中央集权和地方分权的统治哲学。元首制时期的罗马帝国,用现在的政治词语形容,就是“小政府,大社会”。一个地地道道的霸权国家,也因此发展成一个庞大帝国的罗马帝国居然是“小政府”,听起来像是一个笑话。但正因为是“小政府”,罗马帝国才有办法高唱“罗马统治下的和平”。但罗马帝国到了后期,转变成了“大政府”。其主要原因,恐怕还在于军事、行政两大机构的膨胀。
我的这一假设,是根据4世纪时的罗马人留下的一句话:
如今的社会,收税的人比纳税的人还多。
由一名增加到四名的皇帝、翻倍的兵力、庞大的官僚机构,这些都必须要靠国家财政来维持存续。而戴克里先推动的这场轰轰烈烈的帝国改革,却是发生在公元3、4世纪之交不满10年的时间里。罗马帝国刚刚脱离“3世纪危机”这一历史上前所未有的迷途时代。帝国的轴心货币第纳尔银币的含银比例,在公元3世纪初期的卡拉卡拉皇帝时代,还能勉强维持50%,过了半个世纪之后却暴跌至5%。这时的罗马帝国的经济正处在令人绝望的疲惫状态之下。重整帝国带来的大量支出,不可能仰赖日益减少的收入来维持。在戴克里先推动的帝国改造计划中,不可避免地要对税收制度进行彻底的改革。这样一来,在公元3世纪末4世纪初的罗马帝国,对税收的观念,即所谓的税收哲学,也将发生巨大的变化。
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