新政与公民投票的总统
虽然进入20世纪之后美国政治的明显趋势在国内外已向更大的行政部门和行政权力方向发展,但没有什么比大萧条对此产生了更大的促进作用。紧接着1929年的股市崩盘,美国陷入了严重的经济危机,结果到1932年的时候,国民生产总值已下降了三分之一,物价下降了一半,数以百万计的美国人没有基本的必需品,包括住房、食品和服装 。 92 由 于 这 样 的 可 怕 情 形 , 富 兰 克 林 · 德 拉 诺 · 罗 斯 福(Franklin Delano Roosevelt)认为,总统在如何最好地应对这一危机时应具有广泛的灵活性。在提供这一灵活性幅度的例子时,莫罗内提醒读者说:“罗斯福在一个两年期里得到30亿美元的自由裁量资金,而在此期间整个联邦预算只有112亿美元。” 93 这种自由裁量权有助于巩固进步主义时期的行政部门改革,并确立总统作为美国政府政治中心的地位。在此过程中,这一自由裁量权终于给旧的定居者抱负和框架准备了接班者,从而取代了辩论的基本条件和自由及帝国的基本观念。最终,新政巩固了社会成员身份与经济安全及全球和平之间正在形成的纽带。
或许最令人吃惊的是,新政期间官僚机构的膨胀,在国家政治的根本上改变了“人民”的含义、改变了人民主权的叙述。在这一部分中,我详细说明了最终发展出来的宪政框架,以及促进这些新制度安排的自由主义观点。克罗利的“权力代表机构”已逐渐消失在总统领导地位的形式之中了,结果是行政部门总体上具有与公众之间的直接关系。在新政以来的岁月里,这一关系已经使得总统能够决定和指导社会目标,并成为集体生活中主导性的政治行动者。在本质上,富兰克林·德拉诺·罗斯福促使更替政治的持续进行;在其中,行政部门如今虽然以人民的名义追求安全和永久和平,但经常不与被动员起来的或自信的社会选民有任何直接联系。因此,虽然在实践中人民作为有意义的政治行动者是沉默的,但是他们仍作为合法性——使得总统制政体这种新的类型正当化——的基本来源而不断被提及。
行政部门权力的法律和制度框架
新政因其目不暇接的一系列政府计划和官僚政府机构而首先引人注目,这些都是罗斯福行政当局为促使经济改善而实施的。作为一位政治实用主义者,罗斯福把这些计划称为“勇敢、持久实验”事业的组成部分;而且除了改革者应对紧急社会问题的愿望外,并没有什么经济理论来推动这一事业。 94 这样的实验导致了新的行政管理形势,它以扩大官僚机构权力的范围并将政府活动权力集中在行政部门手中为前提。新政显而易见追求的是进步主义者的行政管理逻辑,而就其规模和宪政意义而言,它远远超过了此前由州和联邦政府所做的努力。
事实上,我认为在新政期间,有三个事件继续规定了我们目前的总统制政府模式的特征。在当时,每个事件都被看作要么是政治失败,要么是相对边缘性的。然而,把这些事件放在一起,则为新宪政秩序确立了制度基础。第一个事件是最高法院明显主张,相对于政府的其他部门,总统拥有得到提升的地位。在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司(United States v. Curtis-Wright Export Corp.)一案中,大法官乔治·萨瑟兰(George Sutherland)传达了一种多数人的观点,认为总统享有特有的行政权力来处理外交事务,而外交事务乃是作为政府的主权权力捍卫其利益的直接后果。 95 该案本身关注的是一家美国公司的拥有者,因阴谋卖枪炮给玻利维亚而被起诉。应罗斯福的要求,一项国会联合决议已授权总统有权力禁止售卖武器给玻利维亚或巴拉圭,因为当时这两个国家在进行血腥的边界战争。在罗斯福公布那一结果后,被告们被指控违反了行政命令。
跟随西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊,富兰克林·罗斯福的法令是试图平息人们所认为的国外不稳定,并利用任何所需要的强制性工具来影响地区争议的结果。在对他们的案子进行辩论的时候,辩护人把国会委托的权力看作对立法责任的放弃,是不合宪地将立法权转给行政部门。虽然这些观点明显得到了宪法文本的支持,但是他们却没能解释变化中的全球现实情况,因为在其中像对永久和平这样的承诺,必然带有更为扩张性的总统权力。国会的委托只是接受这一事实,即只有通过强大而灵活的行政部门——一个能够对秩序威胁做出即刻反应的行政部门,国际警察权才能够得到有效行使。由于同意主流的逻辑观点,萨瑟兰宣称国会的立法权授权是合宪的:
我们在此讨论的不单单是通过运用立法权来授予总统权力,而是在讨论这样一种权力,再加上作为“国际关系领域中联邦政府唯一代表”的总统的权力—— 非常敏锐、充分和排他性的权力;虽然这一权力不要求国会法案作为其行使的基础,但就像任何其他政府权力一样,其行使当然必须遵从适用的宪法条款。 96
萨瑟兰含蓄地做出结论,认为宪法在外交事务中几乎具有无限灵活性,从而授予总统广泛权力来追求其政治目标,并因此确立美国的地区性和全球性权力。
在这样做的时候,萨瑟兰延申并修改了唐斯诉比德韦尔一案的逻辑。在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案影响深远的声明中,他对旧的帝国特权范围的扩大和合法性进行了辩护,并认为这一帝国特权的合法性,并不取决于文本权威或“宪法的肯定性授予”。在独立时,这种充分的“对外主权权力(已)从王权……传给了……美国”,并被直接安放在了与国会相对照的总统职务中——这在唐斯诉比德韦尔一案的判定中已得到说明,甚或被共同安放在两个政府部门之中了。
97 结果,萨瑟兰明白无误地将富兰克林·罗斯福的行动与王权行动联系在一起了,并认为英国君主在对外事务中所享有的特权权利,基本上也依附在美国总统身上。
在此过程中,最高法院在美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案中合法地使制度性安排生效了,且日益司空见惯,而这在唐斯诉比德韦尔一案时曾依然有争议。在外交事务中,行政部门现在享有以司法顺从主义(judicial deference)和国会委托为前提的广泛自由。甚至更关键的是,萨瑟兰使这种合宪性正当化了,即通过主张行政部门在集体生活中的独特角色,特别地将总统职务与英国王权权力捆绑在一起,尤其是在实现永久和平和国际稳定的希望时。他写到外交事务时说:“在这个巨大的对外领域,因其问题的重要性、复杂性、敏感性和多重性,总统单独有权作为国家的代表发言或倾听。” 98 行政部门并不仅仅是政府的一个分支,而是与美国人民有直接关系,它单独就能够成功追求国家利益,并致力于任何的全球性影响力和进取精神。正是因为没有其他机构能够声称具有“代表”能力,或具有利用美国国际权力的灵活性,所以司法顺从主义才是唯一的合法回应。
而或许令人吃惊的是,接下来发生在1937年的两个事件,对富兰克林·罗斯福行政当局来说乃是人尽皆知的失败。事实上,1937年经常标志着历史学家所认为的罗斯福国内议程的溃败,当时总统凌驾于民众支持之上。 99 首先,通过法院填塞计划(court-packing)倡议,罗斯福企图解决新政上的司法僵局问题。在该倡议中,无论什么时候有位在职者年届70,总统将提名一位新的最高法院大法官——那时候将有大约六项额外任命。面临这样的危机,最高法院改变了其在最低工资法规上的立场,以支持西岸宾馆诉帕里什(West CoastHotel Co. v. Parrish, 1937年)一案中华盛顿州一项法律的合宪性。 100 通过发出信号显示对新政更广泛经济议程更大程度的司法接纳,这一对策摧毁了法院填塞计划倡议在国会的势头。然而,尽管罗斯福的努力失败了,并导致他的民众认可度显而易见的降低,却形成了布鲁斯·阿克曼(Bruce Ackerman)称之为“转型司法任命”
(transformative judicial appointment)的先例。 101 久而久之,这些为罗斯福及其继任者所利用的转型任命,成为使总统能够建立一个与其自身意识形态议程更协调的联邦司法体系的主要工具。它也进一步促进了制度性权力朝行政部门的转移。不仅司法变得更加恭顺了,而且总统能够挑选法官来致力于其自身的政治承诺。
塑造我们目前总统制政府模式的最后一个新政事件,是罗斯福努力将民族国家正在扩张的权力集中在总统手中,并使行政部门成为立法焦点。1937年,罗斯福建立了总统行政管理委员会,该委员会的改革建议在1938年1月送交国会。这些改革被反对者广泛谴责为“独裁者法案”,它们包括大大增加白宫工作人员,通过十二个内阁机构中的一个使所有独立委员会和管理委员会向总统负责,通过设立一个由总统任命的单一行政官来集中全部联邦行政人员,将主要的审计功能由国会转移到设置在行政部门的总审计长。 102 最后,所建议的重组法案在众议院堪堪被击败,而国会在1939年最终通过了这一法案被打了折扣的版本。
然而,又一次,政治上的失败为行政结构和权力的改变提供了先例;委员会计划的原则基础,依然是如今总统权力的标准模式。1939年的国会将白宫工作人员扩大为六名高级助手,而目前则有大约2000人在总统行政办公室领导下负责政策制定的工作。进而言之,对于富兰克林·罗斯福以及后来的总统们来说,行政部门的扩大和行政权力的集中,意味着国会将自己的立法权广泛地授予总统,不再限于外交政策事务方面。西奥多·洛维(Theodore Lowi)写道,自从1937年以来,“国会新增加的每项计划,都是按照其致力于对政府进行扩张而授权行政部门去实施执行。这些法律故意以最宽泛、最模糊的条件写下来,以便为……总统在制定实际政策时提供最大可能的自由决定权”。事实上,行政部门重组不仅意味着接管全部的常规行政管理工作,它还涉及主张总统对整个立法过程的领导地位,从立法倡议和通过一直到实施执行。 103
总之,这样的新政政治开创了“公民投票的总统”的兴起。 104由于围绕扩张性的自由裁量权、司法的恭顺,以及国会的授权进行组织,行政部门成了美国统治的如此重要工具,以至于理查德·诺伊斯塔特(Richard Neustadt)在1960年写道:“每个人现在都期望白宫里的那个人对每件事都做点什么。法律和惯例现在反映的是把他作为伟大的首倡者来接受,这种接受在国会山和他那位于宾夕法尼亚大道尽头的白宫都很普遍。”这种权力变成由公民投票来决定的,乃是由于双重性的发展。一方面,就像萨瑟兰所指出的那样,美国政治目睹了总统与人民之间直接而无中介关系的增加。按照斯蒂芬·斯科罗内克(Stephen Skowronek)的观点:“公民投票的总统们通常越过华盛顿的精英权势集团进行呼吁,从而希望利用他们拥有的公众声望,来迫使权势集团跟随他们的领导。”这种总统作为全国性代表的观点,与强调投票作为美国人成员资格的典型体现一同出现,并因而与选举作为关键的政治时刻——此时“人民”显而易见地表达其对总统领导的赞成与否——一同出现。结果,用自己的“独立政治机器”和“大众通信技术”武装起来的总统,为国家的政治力量提供了焦点。 105在新政之下,总统既成了集体变化的主要手段,又成了负责政府行动——无论好坏——的单一政府代表。这一由定居者帝国变成高度官僚制的总统式政府的制度性变化,具有一种根本性的意识形态变化。紧随经济危机而来的,是知识分子和政治家提出了他们自己有关定居者社会崩溃问题的解决办法,结果越来越不关注民众权力的减少,或中央集权等级制的兴起。相反,这些解决办法将进步主义时期对行政管理的信心,与对全球权力和永久和平的承诺结合在一起,这二者的每一项都是由旧的帝国特权来组织和指导的。
富兰克林·罗斯福、林德、阿诺德和自由主义观点
在那些最初迹象中,是新政改革者给其政治意识形态所冠的名称:自由主义;这些迹象即新政改革者从沃尔特·李普曼(WalterLippmann)那儿吸取到的东西:对公众抱持警惕态度、对行政专长欣然接受。富兰克林·罗斯福非常自觉地拒绝把自己称为“进步主义者”,因为尽管完全类似于新政政治,但进步主义仍然意味着克罗利以往的直接民主承诺。这一术语依然背负着政府过去所做努力——大力影响经济增长和社会财富再分配——的失败。相反,罗斯福重新改造了源自19世纪有限政府和自我规制的商业社会提倡者那儿的“自由主义者”这一术语。 106 在这样做的时候,罗斯福将自由主义重新设想为两个方面的内容:不仅是解决当前经济危机的办法,而且是对定居者政治的终结和边疆开拓的终止。
通过对定居者自由的历史目标的描述,罗斯福对他的自由主义观点进行了概述。在他1932年旧金山的联邦俱乐部(CommonwealthClub)竞选演讲中,罗斯福把西部边疆称作“自由的土地”,从而保证美国的物质繁荣与分配平等相伴而行。他宣称:“在这一扩张时期,所有人都有平等机会,而政府的职责不是干涉而是帮助产业的发展。”至关重要的是,罗斯福对定居者过去的意象,修正了领土扩张的基本目的。对他来说,“平等的机会”意味着有平等的可能去达到美国人的生活标准,并避免经济混乱交替。然而,先前致力于经济独立或实际生产控制的内容则几乎荡然无存。他对“个人能力”——这一概念对杰斐逊式的共和主义自治理想曾是至关重要的——的重新定义强调了这一事实。在对杰斐逊式自由进行描述和重新确立的时候,罗斯福评论道:“就‘个人能力'而言,他(杰斐逊)的意思是指自由思想的权利、形成和表达观点的自由,以及每个人按照自己方式生活的自由。”由于有条不紊的深思熟虑和个人自治对自由公民身份的重要性,“自由思想”对杰斐逊的叙述来说确实是至关重要的。但是罗斯福忽视了共和主义语汇中对能力进行的第二个方面的内容的关键界定:小农场主和工匠通过自由劳动获得经济自足的能力,以及决定他们工作生活条件的能力。 107通过改变定居者社会的历史目标,罗斯福为自己对自由的自由主义叙述创造了条件。他认为,作为成员身份的利益,所有美国人都被认为有平等的权利分享这个国家的财富,并通过工作而有权利免受穷困 威 胁 。 按 照 罗 斯 福 的 劳 工 部 长 弗 朗 西 丝 · 珀 金 斯 ( FrancesPerkins)的观点,罗斯福最常使用的一个词汇是“体面的”,因此他的基本哲学——就一个人生存的程度而言——最终“是要使这个星球上的人类生活……更体面”。就像富兰克林·罗斯福自己在他的联邦俱乐部演讲中所宣称的那样:每个人都拥有生命的权利,而这意味着他也拥有过舒适生活的权利。他可能因丧生或犯罪而无法使用那一权利,但是不可以拒绝给予他这一权利。我们并不存在真正的饥荒或粮食匮乏,我们的工农业机制能够生产足够的东西来出让。
我们的政府,正式的和非正式的,政治的和经济的,应使每个人都有通过自己工作而拥有充分满足他自己那部分需求的渠道。 108
雇用被重铸为个人获得财政安全的手段,而非自治的场所。事实上,作为参与式控制的自治似乎是从公共领域中抽离出来的。如果它还全然在自由主义的控制之下,那么日常决策就存留在罗斯福的“个人能力”范围之内。自由主义自治,表达了人们私下选择生活的能力——免受任何强制性干涉的自由,而非不断主张大众意志的集体的、民主的努力。因此,直接支配权从保卫公共权力的社会实践,转向了“个人生活”的私人努力。
然而,对于像杜威这样的进步主义者来说,聚焦于不干涉私人事务,尤其是聚焦于消除经济生活最糟糕的兴衰,这是根本不适当的。
虽然安全底线是关键的前提条件,但是它最终只提供了自由的必要条件,而非构成自由的实际完整内容。在1939年撰写有关新政架构内容的时候,杜威试图提醒决策者说:“‘安全'乃是手段;它虽然是不可或缺的手段,却并非目的。”在本质上,虽然富兰克林·罗斯福相当高尚地聚焦于“体面”,但他没有看到公众行动的合适目的应该是什么:建立自信的民主社会,个人能够在工作和政治中要求支配权。
在写到安全与自由之间的关系时,杜威认为:“手段必须由社会经济制度来贯彻落实,因为该制度确立并利用这一自由人根据平等条件而相互关联的生产手段。”他担心富兰克林·罗斯福的方法,已使得社会福利计划与打造博学多识,忙于参与的公民的抱负相分离了。对杜威来说,如果安全上升到影响集体承诺,那就没有什么东西迫使它受到民主权力的约束。当把手段变成目的时,更有可能的是,它将把精英解放出来,使之能够声称有权代表公众,以使“由上而来和由外而来的某种形式的强制性支配权”得到更牢固的确立。 109 因此,杜威坚持认为,如果任凭有关消除不安全的观点孤立存在,那么这些观点将决不会为定居者独立和自治提供令人信服的替代物。
这一事实并非对富兰克林·罗斯福和其他新政拥护者不起作用。
就像霍姆斯和詹姆斯几十年前曾问过的那样,舒适生活本身能够提供给公民身份一项——将社会成员身份统一起来,并且美国人能够有意义地参与其中的——共同事业吗?部分地,富兰克林·罗斯福希望复兴特迪·罗斯福以往的回应——这种回应根植于美国的国际警察权,来解决这一空洞性问题。富兰克林·罗斯福以对更大的全球权力进行威尔逊式辩护的方式,犹犹豫豫地开始整合他那具有鲜明特点的内部成员身份的观点。由于两次世界大战期间孤立主义情绪稳定持久的力量,富兰克林·罗斯福非常有意识地小心翼翼地提出这些观点。虽然他在1920年竞选副总统失败期间支持国际联盟,但在1932年竞选总统时,他断然拒绝了美国在国际联盟中的成员身份。然而,这一变化并不意味着全面拒绝美国的国际合作,或全面拒绝致力于国际联盟之外的其他手段。相反,这种变化象征着有意识地强调国际组织的建立是否合适、国内政治条件是否适当。 110富兰克林·罗斯福在《我们的外交政策:民主党人的观点》(“Our Foreign Policy: A Democratic View”)一文中表明,美国人“确立并维持和平原则的努力”,是如何为自由主义规定了清晰的使命,而且他相信这一使命能够实现国家理想,并为公民身份注入意义。 111 这篇于1928年在《外交事务季刊》(Foreign AffairsQuarterly )上发表的文章,是富兰克林·罗斯福为阿尔·史密斯(Al Smith)竞选总统而撰写的。文章对罗斯福自己的“友邻政策”
(Good Neighbor Policy),以及他对美国承担适当的国际角色的信念,进行了生动的预演。与威尔逊、甚至特迪·罗斯福并无不同,富兰克林·罗斯福对以下事情进行了辩护:美国需要为集体和平利益果断采取行动,并因此确保所有国外的潜在威胁得以消除。然而他也意识到了自决理想与实际占领之间的脱节,更不用提拉丁美洲对美国人伪善的看法。作为回答,在追求美国国际利益时,他集中关注多边手段的重要性。他支持建立联盟,并在干涉之前确保得到地区的支持,而不是把军事占领或政治干涉看作与当地自决根本不相容而加以拒绝。
关于多米尼加的例子,富兰克林·罗斯福写道:“我们已经在物质上做了一件幸事,世界应该感谢我们。”然而,不同的是,拉丁美洲邻居们“不感谢我们;相反,他们几乎全体一致不赞成我们的干涉。他们说,除了美国是首要力量的权利外,它凭什么冒称自己有特权独自干涉另一个主权共和国的内部事务?”对于罗斯福来说,为了解决当地反对的问题,美国未来应主要以国际社会集体支持的方式行事。这意味着建立区域性和全球性制度,从而通过联合行动而非单边行动来促进安全。这预示了不到20年之后美国在联合国的领导地位,富兰克林·罗斯福相信,促进国家利益不仅要求军事威慑,外国高度尊敬美国并愿意参加到美国的努力之中也是必要的。这并不意味着美国应该避免干涉其他国家的本地事务;它只意味着在这样做的时候,美国应该作为联盟的一部分来行动。在提及“我们的一个姐妹国家”
的时候,罗斯福重申美国托管的重要性,并赞成“失序和管理不善可能要求我们向其公民伸出援助之手,以作为临时的必要之举来恢复秩序和稳定”。然而,作为原则,这样的努力应联合相邻国家来进行,因为“与其他人进行合作,我们将在这个半球有更多的秩序、更少的厌恶” 112 。
对于新政研究者来说,传统观点是把富兰克林·罗斯福的自由主义外交政策——尤其是有关拉丁美洲的外交政策——看作明显与帝国主义的过去分道扬镳。按照一位评论者的观点:“在历史和政治传说之中,‘友邻政策'曾代表在美洲间关系中伟大的新尝试;曾代表不干涉的胜利和对自决的尊重。” 113 然而,这些观点过分强调了从单边主义到多边主义的转变,因为这两种手段终究都是政策工具。在本质上,罗斯福的自由主义,强调了在追求美国全球目标时“软权力”
的重要性,强调了需要国际支持以确保永久和平。然而,这并不意味着干涉的终结,而只意味着以更加老练的方式进行。就像罗斯福对多边主义干涉的辩护所表明的那样,人们能够以合作性行动追求强制性目的,就像人们能够拒绝国际支持而追求这样的目的一样。对于罗斯福来说,全球和平的更大事业依然是至高无上的,而且必然要求区域性霸权和不断的全球监督。由于关心美国在国外的公共形象,罗斯福希望利用合作手段将降低美国干涉主义的强度。然而,他并不质疑那些目标的根本重要性。在真正意义上,由于以美国诉柯蒂斯–赖特出口公司一案的自由裁量行政权力为武器,这样的自由干涉主义重申了全球进取精神对美国国家认同的重要性。
对作为社会指导原则的自治的历史承诺,因聚焦于国内的经济安全和国外的永久和平而变得模糊不清了。这种情形的消失并非偶然发生的,而恰恰是源于新政拥护者如何看待美国公众的能力。对于得到新的授权的社会科学家、学者和改革者来说,人民党运动以来的事件论及行政效率的价值,以及普通公民将成为群众煽动和偏见受害者的可能性。在1939年的《知识为何?》(Knowledge for What? )一书中,罗伯特·林德(Robert Lynd)汇集了社会科学家之间的这一观点,即使得工业资本主义与经济平等相一致,将要求在行政专家掌管下使用社会权力。在20世纪20年代和30年代,海伦·林德(HelenLynd)和罗伯特·林德写出了美国社会学的两部经典著作:《理想的中产阶级都市》(Middtetown ,1929年)和《转变中的理想的中产阶级都市》(Middletown in Transition ,1937年)。这两部作品探究了印第安纳州曼西市(Muncie)的生活,描述了民众希望享受“美国的生活标准” 114 。目睹了大萧条引发的危机和社会混乱,罗伯特·林德在其1939年的作品中认为:“自由放任 ,甚或使我们限于在机器上进行偶然小修小补的政策,将应付不了形势的需要。” 115林德认为,不受规制的资本主义崛起曾受到一种过时的19世纪信念的推动。这种信念认为,虽然没有有组织的规划或技术上见多识广的领导,但是普通公民有能力管理集体生活。这种信念是以不真实的经验假设为基础的,即个人理性地行为处事,并具有应对复杂问题的基本能力。在复述李普曼十年前的观点时,林德写道:“我们对理性、全知全能的人类的依赖是如此之大,以至于我们基本上坚持……更早的习惯,即把所有事情都取决于个人‘用他大脑'的不确定的能力。”对于林德来说,对美国民主实践的可持续性构成的最大威胁之一,存在于对民主决策模式的过分强调,结果只会产生混乱和无效率。按照他的观点:“不分青红皂白地坚持民主形式,其运转起来将导致本质上具有民主功能的专家工作瘫痪。” 116林德竟然说道,为了坚持民主政治,美国的当选政治家将必须把宣传作为一种手段加以掌握,以传播有关社会政策的信息。大多数美国人不具备理解复杂经济和政治问题的能力,因此精英们将必须利用大众传媒系统来使那些基本问题简化,并提出清晰的社会生活叙述。
林德提出法西斯主义的威胁作为参考,继续道:
在一个满是独裁者使用所有宣传伎俩的世界里,如果以自由放任的态度对待公众舆论,民主将不再能够生存下去。
民主必须以自己的方式采取攻势,并且为了民主目的利用这些新的强有力工具。为私人目的进行的“公众舆论管理”在美国业已相当发达。我们必须发现使这一过程民主化的方法,或者停止吹嘘美国是个民主国家。
按 照 林 德 的 观 点 , 坚 信 管 理 型 政 府 ( administrativegovernment)和引导公众舆论的重要性,源于有关技术专家的一种基本主张。林德将新政的改革主义推动力,看作进步主义真理向社会制度的扩散。他断言:“有证据表明,自由主义的看法与智识相关;并且有大量证据表明,保守主义与产权相关。”因此,由于自由主义的社会科学家和专业人士从普通公民和私人企业那儿接管了决策,知识本身将成为集体生活的指南。在对广泛而具有等级性特点的管理型福利国家的需要进行辩护时,林德归纳道:“如果没有大规模的普遍规划的扩展,以及对现在任由个人偶然倡议的许多领域加以控制,我们的文化就无法能够成长起来用于拥有它的人民。” 117其他新政拥护者可能对如此明白地支持宣传或社会规划讳莫如深。然而,林德对新改革主义引人注目的特点进行了清楚说明。他表达了现在普遍流行的一种观点,即一种自治和公民理性——也因此是他们管理政治和经济制度的能力——的过时信念阻碍了社会的改良。
对于林德和类似的资本主义批评者来说,这种对自治的设想是自由放任经济学的核心,并已因私人财富而推动了对政府的占领。但是在排斥“全知全能的”个人的时候,林德也必然排斥被解放的、自信的自由公民的共和主义观点。这牵涉到放弃曼宁、布朗森和韦尔他们曾强调的共和主义的尝试,以通过像普及教育或劳工协会那样的工具来使智识民主化,从而产生既能够理解其利益,又能够掌管其自身集体命运的大众。对于林德来说,公民不再被理解为强有力的机构,而是相反被描述为社会政策的目标。按照这种意象,虽然更大范围的公众从聪明的行政管理中受益,但必须对其进行塑造和建构,从而使其认识到共同的需求,并对文化进步做出积极响应。事实上,在林德手中,普及化教育并不是主要用于提升作为整体的国民的手段。它的核心目标在于形成精英制度的政治经济领导,途径是帮助挑选有才干的为数不多的人,因为他们的不凡之处使得其统治正当化并促进社会进步。
就像拉什(Lasch)曾认为的那样,没有哪位新政拥护者像瑟曼·阿诺德那样更好地说明了这一观点,即把美国公民——无论其族裔还是在定居者社会中先前的立场——看作开明的、社会响应型政府的主体。作为一位耶鲁大学法学教授、后来的司法部反托拉斯部门(theAntitrust Division)负责人,阿诺德在20世纪30年代末的一系列著作中,对新政议程进行了强有力的辩护,其中包括罗斯福最激进的措施,例如法院填塞计划、财富再分配,以及广泛的经济规范措施;这些著作包括《政府的象征》(The Symbols of Government ,1935年)、《资本主义民俗学》(The Folklore of Capitalism ,1937年),以及《资本主义的瓶颈》(The Bottlenecks of Business ,1940年)。 118 对于阿诺德来说,推动新政自由主义的基本原则,乃是人道主义原则,其致力于消除贫穷、为工人提供稳定收入这一目标。就像他在《政府的象征》一书中所坚持的那样,人道主义对那些受慈善帮助者的道德品质,或个人本身对政策有什么看法并不感兴趣。相反,社会福利相当于药品,政府与公众之间的关系和医院与病人之间的关系并无不同。所有的个人都渴望经济安全,而这取决于国家来提供这一目标,作为基本的道德问题。在扩大这一医疗关系类比的时候,阿诺德写道:“人道主义理想不是根据逻辑来界定。救护车的责任是把人送到医院,而不是讨论法理学……。一旦我们把一个人称之为‘病人',无论是心理上还是生理上的病人,我们就继续治疗他;任何有关下面这样的讨论都会让我们震惊不已,即在道德上或逻辑上他是不是值得救治。” 119进而言之,工业的复杂性意味着公众并不知道如何提出人道主义的目的,因此,无论公众意见如何,发展出合适的“技术”乃是行政管理者的责任。在遵循林德的观点主张时,阿诺德大胆地认为,普通美国人并不比医疗机构中的病人更能够意识到如何最好地实现人道主义。由于在根本上缺乏这种能力,阿诺德坚持认为精神病院应该起到人道主义政府的模范作用。关于精神病院他写道:在这样一个政府中,主治医生们并不会将精神失常者的思想分成任何不同科学,例如法学、经济学和社会学;那时候医生们也不教授那个精神失常者这三门复杂的科学。他们也不与那个精神失常者就他们的思想是否聪明进行争辩。他们的目的是要使收容所的人尽可能舒服,无论他们各自的道德品质如何。 120
对于阿诺德来说,就公众作为一个毫不相关的政治团体存在所达到的程度而言,它只是作为国家馈赠的领受者和自由人道主义的获益者。这并不意味着民主在美国政治中没有位置。阿诺德的民主观念等同于一个保证社会福利的选举政府,因为民主的声音被理解为民众的不满——它出现在没有提供商品的时候。 121 当然,这种叙述使得民主与人道主义难以区分,而且没有给实际参与或任何公众权力的真正行使留下余地。
阿诺德对菲律宾的讨论,进一步强调了他对所有个体——无论是自由公民还是阶层化的臣民——最终作为扩张国家的“受监护人”的重视。它因此表明了有关新政框架一个有力的事实:由于自由裁量的国家权力应该构成被殖民的外部人和社会内部人的经验,因此区分这两个群体的哲学立场越来越少了。阻止帝国特权并限制其在国内应用的旧二分法应该被放弃。就外交政策而言,阿诺德认为“人道主义的帝国主义”是有力的原则,它承载着将物质福利扩及所有国家民族,并因此确保永久和平的承诺。在比较芝加哥和菲律宾的政府计划时,他归纳道,后者的政策在实现自由主义目的上远远更加成功。阿诺德写道:“在这些岛屿上由美国所做的人道工作是非凡的。疾病减少了、社会工作得以贯彻、生活条件改善了,直到因条件改善而人口翻倍。” 122
这一成功源于这样的事实,即在追求美国全球影响力的时候,美国政治家们远不是那么关注外国群体的实际思想和信仰。政治家们把菲律宾当作“国家资产”对待,并组织政府尽可能多地改良那一资产,而不是假定美国价值与当地社会价值之间存在的虚假平等。
帝国主义理想,连同我们本能的人道主义冲动,允许我们比对自己的人民更加善待这些原始人。我们无惧于毁灭他们的特性,因为我们并不认为他们是身具可毁灭特性的同等的人。因此,我们能够做出许多明智的事情,来安慰和平复我们的棕色小兄弟们。 123
美国应该使人道主义的帝国主义在国内外成为社会政策的一般基础,而非在国内使美国人的个人能力理想化。在抵制“全知全能”公民这一谎言时,阿诺德认为政府必须把公众当作“国家资产”来对待,这一资产乃有进取心的、道德上坚定的国家干涉的合适目标。换言之,阿诺德有力地声称,只有得到完全实现的帝国特权权力——在国内外都起作用,才能实现自由主义的道德抱负。
尽管阿诺德的观点存在沙文主义特点,但在根本上他暗示,所有个人,无论其族裔,本质上都是平等的,因为每个人都追求物质福利和稳定——一般的社会财产。进而言之,所有人,无论其背景,对如何最好地促进这样的社会财产都一样有着普遍的愚昧无知。美国白人在国内并不比菲律宾人在东南亚拥有更好的能力来管理自己,因此在两个社会中,都需要开明的国家监督——仁慈地使用帝国特权。基于这些事实,政府承担着建立能够促进自由主义的制度和计划的责任。
阿诺德的观点具有广泛的包容性,就像他那具有全球性视野,且不基于国籍、种族或宗教进行道德上的区分的人道主义一样。所有人都值得免于穷困,所有人都应服从指导国家权力的方针。
安全与民众政治的含义
尽管对直接诉诸民意的总统制度的兴起和“人道主义的帝国主义”的理性辩护都存在批评意见,但是富兰克林·罗斯福自己把新的宪政秩序看作民主的真正实现。在对行政重组法案进行辩论期间,当面对共和党指责他寻求独裁权力的时候,罗斯福煞费苦心地发出以下总统声明:“一、我无意做独裁者。二、我没有任何能使我成为成功独裁者的资格。三、我对现存的独裁国家的历史背景太知情、太了解,以至于不会使我有愿望以任何形式的独裁来取代像美国这样的民主。”对于罗斯福来说,行政权力是实现民众委托去对付经济危机和促进物质进步的必要手段。他反复说到“经济传统主义者”和不受规制的资本主义对社会福利构成的威胁,并认为总统的权力将通过“保护公民工作和生活的权利”而使“人民”得到解放。在对得到加强的集权化行政部门进行辩护的时候,他评论道:“相对于僵硬的政府因自己冷冰冰的漠不关心而导致的疏忽,具有内在慈善精神的政府偶尔犯下的错误要更好。” 124
对于罗斯福来说,总统的民主要旨,不仅在于政府行动为公众利益服务这样一个事实,而且在于这个职务对实际的动员做出直接的回应。通过选举政治,尤其是通过劳工罢工和街头示威,人民以鲜明的形式组织起来,表达采取改善其基本条件的社会措施的要求。虽然在农业运动之后几十年里处于被遣散的消极状态,但是20世纪30年代见证了充满活力的群众政治再次出现。这样的动员呈现两种主要形式:
失业者的活动和已加入工会的工人的活动。
大萧条导致了几乎全面失业,因为失业人数从1929年10月的42.9万人,上升到1933年的超过1500万人,或者说三分之一的劳动力失业。由于没有工作,男男女女的人们处于绝对贫困之中,他们面临从租房中被驱逐和丧失房屋抵押赎回权,并且不能养活他们的家庭。在过去,穷人救济基本上曾是偶然的事业,通常是由本地和私人慈善机构来提供。在应对经济危机上,这些方法具备令人悲哀的糟糕能力。
因此,失业者开始去街上游行,进行房租暴乱,甚至采取暴徒劫掠行为。从新的市政救济措施中业已濒临破产的城市,在实际的崩溃边缘摇摇欲坠。至于那些依然拥有工作的人,他们也由于工资的迅速下降而面临严重的财政压力。作为回应,产业工人发展出大规模的工会运动来捍卫其利益,结果在1934年有150万人参加罢工。这一运动集中在新兴的产业工会联合会(Congress of Industrial Organizations,CIO),以及像上述失业者为得到社会经济保护而做出的一切努力之中。这一运动最受欢迎的领导人之一是悉尼·希尔曼(SidneyHillman),他广泛地说到了“对安全的追求”,形成具有工作和基本福利服务的生活标准。在附和许多工会活动分子观点的时候,希尔曼声称,这样的安全体现了“现代人生活中的核心议题” 125 。
由于新政集中关注安全所带来的所有长期影响,因此指出这一点是至关重要的,即在危机的深渊中,这恰恰是公众想从政治家那儿得到的东西。结果,为协调这些广泛的要求,富兰克林·罗斯福对各种立法措施进行了监督;这些措施的目的是帮助内部和外部的劳动力群体。新的联邦保险计划是为老年人和失业者提供的,而大规模的公共工作计划让数以百万计的人就业。至于那些业已就业者来说,最低工资法律确保了不出现最极端的报酬削减;而尤其是国家劳动关系法(the National Labor Relations)或瓦格纳法(Wagner Act),加强了工会迫切要求更高报酬和更好条件的能力。1935年通过的这一法案,创造了具有以下执行能力的新的劳动关系委员会:主持雇员选举、禁止雇主干涉、迫使公司与当选的工会代表进行劳动合同谈判。
126 这样的集体商谈在许多方面乃是工会运动的核心目标,从而把立法行动看作最终消除在工作条款中享有的几乎绝对的权力管理。自从一个世纪以前产业工资劳工的崛起,雇主已从激进的不平等谈判地位上获益,在其中他们能够以不时模仿封建主仆关系的方式来决定雇佣条件。现在通过集体谈判,以工会代表形式存在的工人们,获得了与企业和国家行为体一道参与决定其自身雇佣的机会。 127这些成就是激动人心的大众胜利,因为这是许多美国人亲身经历过的、并决定性地改善其日常生活的成就。当最高法院在国家劳动关系委员会诉琼斯和劳克林钢铁公司(NLRB v. Jones & LaughlinSteel Corp.,1937年)一案中颁布其划时代的判决——对瓦格纳法的合法性进行了辩护——时,全国各地的工人与在宾夕法尼亚阿勒奎帕(Aliquippa)——琼斯和劳克林钢铁公司拥有的一家巨型工厂所在地——的那些人一道进行了自发的庆祝;人们“挤进小汽车并穿过城市游行,喇叭吹得震天响” 128 。然而,随着经济危机缓和,新秩序的最终意义变得越加明显了。首先,经济安全本身的目标已大打折扣,主要是因为南方民主党人反对以威胁到白人至上的方式,为人们提供普遍的保险责任。例如,农业工人——经常是美国西南地区的黑人和墨西哥人——完全不受瓦格纳法和社会安全法(Social SecurityActs)的保护,而且完全就业措施从未使这种保护在国会获得通过。
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更加根本的是,在新政期间所追求的实用主义安全观念,本身就与韦尔和其他人所想象的有着细微的不同。按照韦尔的观点,由于经济财富为创造得到提升而自信的公民提供了足够的基础,这些公民需要享有的不仅仅是最低限度的补偿,如新措施所提供的那些补偿。相反,美国人要求有基本的收入,这种收入高到足以消除人们主要集中精力在与必需品进行战斗的状态。就像杜威在其对新政的批评中所写的那样,对安全的适当理解,关乎“建立社会条件,从而(将)使得这种情况成为可能,即所有人都能从事社会生产性工作”
;而这一问
题永远不会得到解决,也没有被“系统性地面对”。 130正如令人烦恼的事情一样,新政对安全的强调——即便在它更加广泛全面的时候,有着使现代官僚政治的基本等级制永久化的影响,从而使得普通美国人与实际决策进一步分离开来。尽管官僚政治在阻止工作场所存在的企业独裁中起到关键作用,这甚至与瓦格纳法相比也是明显的。与克罗利更早的观点一致,产业工会联合会和产业工会会员把集体的讨价还价,看作将民主自治引入薪资劳工之中。对于矿工联合会(the United Mine Workers)主席约翰·刘易斯(JohnLewis)来说,这样的“产业民主”标志着“由管理层本身来控制和支配的公司工会”的终结。 131 然而,虽然这些措施对改善劳工的相对讨价还价权是必要的,但是它们并未在实际上解决这一关键问题,即受精英推动的产业工作是如何形成的。事实上,就企业领袖、劳工,以及国家垄断谈判和决策过程所达到的程度而言,新的框架强调了大多数个人从实际权力现场被清除的程度。
回想起来,对于激进的进步主义者来说,改革的最终目的是使得经济独立与现代条件相兼容,并因此为大多数美国人提供掌握其自身制度的知识和机会。对于杜威和其他人来说,解决办法有三重:它意味着挑战刻板的劳动分工、使智识民主化、使休闲民主化。通过这样的普及教育制度——其目标导向是给予个人文化资源和解决工作场所现实问题的实用技能,个人将获得比对外部指令死记硬背的执行者更多的知识。结果,责任能够更加分散,从而由更少的人仅从事行政管理任务的工作。通过经济安全条款和延伸自由时间,工作本身受到约束,将以民主的方式组织起来,并朝着创造性和自我实现的方向聚焦。在这种背景中,集体讨价还价将起到强大的保障作用,从而限制企业支配的再次出现,并利用雇员的集体力量来维持适当的权力平衡。但如果没有得到提升的自由公民的愿景驱使,杜威相信,解除国家权力束缚的可能后果,将是权力的进一步集中和一般责任的减小。
在关注这些新政意义的时候,他问新政决策者:“在给予……许许多多的个人这样的机会时有什么收获呢?即他们有机会发现自己,然后教育自己在有益于社会的工作中能够把什么做得最好,例如在他们自身的发展中尽情发挥。” 132如果没有适当的解放愿景或者维持民众决策的制度性机制,很显然,实际权力将集中在越来越少数的行政人员手中。在顶部,总统职务将表现出其本身乃是能够最好地指导国家参与、为协调性政治行动起到基本作用的唯一制度。由于社会运动随着大萧条的结束和第二次世界大战的开始而减弱,集体生活开始接近这些令人担忧的状况。群众选民的遣散和公众参与缺乏实际的出路,使得有组织的团体越来越难以同总统竞争,来声称自己代表民众。在这一背景下,总统主张是唯一能够在危机中灵活行动、代表整个国家发声的机构,似乎越来越貌似可信了。在政治经济决策中,民众参与基本上被放弃,因此许许多多的美国人逐渐将这一观点作为不言而喻的事情,即唯有扩张性的行政部门才能够指导和体现共同的目标。总之,像国家协调的集体讨价还价这样的机制强调了这些发展。在其社团主义的框架中,劳工和企业都被当作相互平衡的部分性利益来对待,结果联邦政府——总统居于其中的核心地位——总体上代表着公众,并对如何平衡相互竞争的要求做出判断。 133
最终,安全政治学与强调公民投票的制度很好地合拍了。尽管富兰克林·罗斯福对总统领导地位的集中关注,认为民众意志对于合法性政府的重要性是理所当然的,但是人民是由“一般人”(theaverage man)来代表的,这种“一般人”乃是韦尔和卡伦所谓产品和商品的一般消费者,而按照罗斯福的观点,他们值得“在市场中拥有平等的机会”。由于社会割裂和多样性,只有充满活力的行政部门,才有能力使这些消费者构成一个一致的整体,并追求与公众利益保持一致的政策。然而,这样的总统权力,却没有给真正自治和持续参与的共和主义政治留下任何有意义的空间。就长期社会运动始终持续所达到的程度而言,新政拥护者们拒绝了曼宁和斯基德莫尔曾持有的那些观点,即认为这样被动员起来的选民真正提出了自由理想并代表整个社会发言。费利克斯·弗兰克福特(Felix Frankfurter)曾决定性地参与为劳工立法辩护,赞成劳工立法在宪法上的合法性;对于像他这样的律师来说,工会组织并没有鲜明地体现人民的自信,因为劳工只不过是众多团体中的一个而已。相反,工会在改善社会福利方面是宝贵的同盟,他们数量上的力量在证明民众对行政部门的支持方面是显而易见的。 134
新政宪政与总统的最高统治权
如今,行政部门权力对美国宪政的准确意义基本上依然模糊不清。法律学者坚持主张,新政的变化与旧的联邦主义分权制衡的形象相符合。按照布鲁斯·阿克曼的观点,对于美国宪法最初制定者们来说,由于众议院的直接选举基础和英国的立法至上传统,他们非常担心众议院将主张有权代表整个社会发言。因此,联邦主义的本质是试图使民主合法性与单纯的多数统治相分离。众议院可能曾是“民众运动……首先使其喧喧嚷嚷的存在为人所知”的场所,它并不能独自表达公众意志。就像阿克曼所指出的那样,麦迪逊和汉密尔顿坚持认为:“参议院和总统应该起到事先考虑的防波堤作用,从而要求行事鲁莽者提交建议,以冷静分析相互竞争的观点。” 135按照这种观点,作为新政的结果,总统——而非众议院——逐渐开始陈述这个国家的“主要民粹主义推动力”,陈述那些在特定时刻得到公众支持的趋势和意见。对于阿克曼来说,这种变化并没有否定联邦主义理想,而只是在分权制衡的基本框架上形成了现代的观点。
与调动大众的情绪相反,如今国会对行政部门的提案进行立法约束,从而为“对总统最近宣言的怀疑”提供了“防波堤”。最后,最高法院作为保护主义机构存在,从而捍卫主流宪政的现状,以反对那两个选举出来的政府分支的攻击。尽管总统渴求代表人民发言,但是它依然受到制度性限制的束缚——这是联邦主义之内的一个难题,而非对民主意志的主要表达。 136
尽管有这一对现代分权的介绍,但我认为由新政所创立的宪政秩序,在本质上消除了旧的联邦主义安排。新政合法性意味着国会将主要立法责任转移给行政部门,而非使国会以令人怀疑的防波堤作用出现。至于司法机关,顺从的法院认为,在总统特权与一般的宪政之间存在连续性。然而,它不仅是行政部门合并了相互竞争的政府分支的重要职能,或按照自己的设想重塑了国会和法院。总统与人民之间具有直接代表关系的思想——这是罗斯福新福利社会国家民主思想的核心,从根本上削弱了联邦主义的民主理论,尤其是削弱了这一观念,即现有政府机构和分支不享有主权权力。
从这种意义上说,新政民主理论实际上是民粹主义传统在智识上的继承者,它相信真正的政治代理人能够代表全体发言。因此,并不令人惊奇的是,历史上与新政期间宪法化的总统权力观念最接近的,乃是来自一个世纪之前的杰克逊式观念。与罗斯福并无不同,政治上的反对者指责杰克逊抓住独裁权力不放,例如企图通过民主党效忠者来取代起初的联邦官僚机构中的官员。1834年,正当对第二国民银行存在分歧的时候,辉格党人反对者引人注目地通过了一项参议院决议,指责安德鲁·杰克逊不合宪地僭取总统权力。在回应中,杰克逊坚持主张他那由民众委托授权的、用来雇佣和解雇行政部门官员的权利,例如财政部长,因为“总统是人民的直接代表” 137 。
然而,尽管有这些显而易见的智识上的根源,新政期间出现的东西却在根本上是不同的。对于开始者来说,杰克逊式的民粹主义对政府行动强烈警惕,并致力于限制联邦权力的增长和行政部门文职人员的增加。通过像轮换被任命官员这样的手段和推动“分赃制”
(spoils system)的发展,杰克逊希望对独立而非选举出来的官僚崛起进行制衡,因为他们不受民众权力的控制。就像我更早讨论到的那样,一个矛盾性的后果是,“分赃制”有助于使联邦政府与集体生活结合起来,尤其是通过获得工作岗位来提供政党支持者。但与此同时,杰克逊式的创新,也削弱了强大而有效的国家机器的形成,虽然总统能够利用国家机器作为国家权力集中的工具。它限制了行政部门越过国会,以及形成和实施自身立法议程的能力。进而言之,即便就杰克逊主张的总统特权所达到的程度而言,这样的立法集中也不是他的目的。本质上,杰克逊没有将他的改革(例如任期限制)应用到国会身上,而辉格党人的反感则经常把目标对准行政部门内部的事务,例如杰克逊开除被任命者的权利。 138但是,或许一样重要的是,杰克逊式的总统代表性理论建立在有关政党民主合法性观点的基础之上。在将民主党改造成全国性团体的过程中起到核心作用的马丁·范布伦(Martin Van Buren)认为,通过在全国对公民进行组织,该党已逐渐代表作为整体的人民了。在杰克逊眼中,政党领导下的总统归根结底是这一制度性结构的工具,是一种用来动员作为积极政治行动者的人民的工具。 139 事实上,随着杰克逊总统任期的结束,这一时期的持久遗产更多的是全国化政党政治的冲击,而更少的是总统的自信,从而最终支配了19世纪剩余的时间。
在杰克逊当政之前和之后的时间里,显然有总统们在影响民众意识中起到关键而决定性的作用。杰斐逊和林肯都强调在美国人的生活中总统领导地位的持续性。然而在19世纪,没有哪位总统像富兰克林·罗斯福那样拥有行政官僚机构的自由处置权,或者拥有由大众传媒所提供的广泛向公众演讲的沟通工具。进而言之,(总统所在的)支持政党(the patronage party)对行政部门与人民之间的直接联系进行协调,以至于到19世纪末的时候,实际当选的总统经常与主要政党管理目标和华盛顿所追求政策的关联性有限。尽管存在总统的领导时期,但对于公民投票的总统职务来说,该职务吞并了竞争性政府分支的功能,或不断以自身意识形态设想来努力重塑那些政府分支,此前并不存在宪法上和行政上的基础。
在本质上,使新政秩序独特的是,这种对直接代表的接受意味着总统职务现在首次被安排作为行使“立宪权力”(constituentpower)的工具。埃马纽埃尔·西哀士(Emmanuel Sieyès)很好地将立宪权描述为主权权力,因为它创造并因而先于任何设立的政府。这样的权力既是民主的,又是合法的,因为它表达了作为整体人民的国家意志。因此,政府和宪制权之所以正当化,只是因为其所达到的依然“忠实于加诸(它们)身上法律的程度。另一方面,国家意志只需要其存在的现实是合法的。它是所有合法性的源泉” 140 。在其核心,新政的宪法灵活性和行政自行决定权思想,为总统提供了对基本原则进行改革的能力,从而在一般合法性束缚之外采取行动,以便重建法律准则。当然,总统的权力并非全然不受限制。但是在人民党运动与新政的间隔期间,行政部门的领导地位和行政管理的等级制,已经作为政治活动的核心模式被常规化了。结果是自20世纪30年代以来的岁月里,法律机制使得总统能够改变基本的权力分配和根本的宪法原则。最重要的是,不能把这种由所设立的政府分支来行使的立宪权力描述为完全非法或僭越。在新政架构中,它享有民主合法性,因为公民投票的政治认为行政部门与人民之间存在直接的联系。
新政民主在智识上的核心内容,乃是坚信总统致力于民众的目标,并且不涉及政治上的取代行为,即他以人民的名义为自己的利益或那些“经济上的效忠者”利益服务。在社会危机和群众动员的背景中,当贫穷的公众要求再分配和基本必需品的时候,这种观点具有明显的影响力。然而,如果没有20世纪30年代民众的自信,行政部门将如何知道哪些行动真正受到人民的授权,并因而是合法的呢?像林德和阿诺德那样的自由主义知识分子的观点提供了言之成理的答案。国家权力的目的是为了实现对经济安全和永久和平的追求,因为政府有责任提供所有公民免于匮乏和免受外部威胁的自由。无论公众舆论如何,这些目标都存在,因为它们包含了在本质上完全合乎道德的一系列人道主义承诺。对林德和阿诺德来说,虽然公众拥有反抗政府不当行动的民主权利,但是普通美国人并不具备直接统治的基本知识。结果,即便动员消失了,而且不再能够指望公众提供实际的政治授权,但是行政部门却依然能够以其名义采取行动。只要富有思想的政治家和行政官员——经由精英化的高等教育制度挑选出来的人——继续追求自由主义目标,这样的人道主义政府就将依然是合法的。
然而,在某种意义上,允许行政部门为自由主义目的选择手段,使得政治取代不可避免,因为社会分歧的大部分内容将明显关乎如何最好地实现像财富公平分配那样的广泛目标。而随着美国进一步远离20世纪30年代突然爆发的经济危机,自由主义目标本身的重要性也减弱了。对“安全”的承诺不断丧失其经济成分的内容;而结果,保留下来的是人民党和进步主义与经济独立和自治的联系。如今,“安全”这一术语几乎仅仅与全球和平事业相关:国家保护公民人身安全,以及最终在国外维护权力的能力。结果,除了解决不平等和匮乏问题的努力外——尽管还远远做得不够,新政总统权力也给美国人遗留下这样的现实,即一个具有自由裁量权的国家和对民众能力持不断的怀疑。它提供了一个这样的例子,即行政部门代表人民在国内外广泛地采取行动;而在此过程中,行政部门按照自己的设想来建立政治共同体;结果,普通美国人成了他们政府的目标而非政府代表。如今,这意味着塔尼和其他定居者政治家曾担心害怕的已变成了现实:
每天将帝国特权用作支配政治生活的工具。而在自新政以来的岁月里,公民投票的总统已越来越少与任何真正的社会选民联系在一起。
相反,新政在宪法上的变化,使得总统在实质上的真空中行使立宪权力(其帝国特权)越来越方便可行。以下两种情况使这一问题更加恶化:其一,公民退回到关心私事的倾向;其二,日益增强的竞选经理机制和公众舆论专家机制,结果加强了选举和决策过程,并经常自上而下地运作以影响民众的支持。
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