第四章 公民投票政治与新宪政秩序
如果我们能够将政府开支与足够动情的意识形态联系起来,那结果本来会是什么样子的呢?这种猜测真是有趣。如果我们有能力征服芝加哥,并将之作为一项国有资产加以改善,那么我们的运作或许可以更加明智合理。比较一下我们按照人道帝国主义理想在菲律宾能够做什么,这真是有趣。
……帝国主义理想,连同我们本能的人道主义冲动,允许我们比对自己的人民更加善待这些原始人。我们无惧于毁灭他们的特性,因为我们并不认为他们身具什么可被毁灭的特性。因此,我们能够做出许多明智的事情,来平复我们的棕色小兄弟们。……如今,人们真希望能够把我们自己的国家视为一项资产。
—— 瑟曼· 阿诺德(Thurman Arnold)
《政府的象征》(The Symbols of Government , 1935年)
在对内部使用行政特权进行辩护,而且未能提出工业背景下令人信服的共和主义自由叙述时,像佩卡姆、布鲁尔和米勒这样的最高法院法官不经意间强调了这一情况,即我们的国家是如何彻底地远离了其定居者根源的。虽然自由劳工魅力、邪恶的家长式统治主张以及特殊的政府特权可能已然存在,但从根本上来说,在法律、政治或经济上,人们不再将美国作为定居者帝国中的一项事业来加以建设。在某种意义上,无论多么不经意,这些法官强调了这样一种基本困境,它将规定20世纪前40年里美国集体生活的内容:什么样的宪政架构应该用来管理一个后定居者社会?什么样的对自由的叙述能够证明这些架构的正当性,并为新的公民身份的伦理基础打下根基?
定居主义作为一种把政治和宪政组织起来的制度,其瓦解是缓慢的、分阶段的,因此很难找到某一精确时间点来作为其寿终正寝的标记。在法律和政治上,人们能够觉察到这一旧制度框架消亡最显而易见的方法,体现在欧洲移民的待遇,以及征服和领土扩张的历史动力上。随着边疆地区基本稳固,集体生活中白人移民的身份地位日益变得不可靠了。由于没有人口上的需求,以使之在新的领地上居住,美国致力于事实上的边界开放态势因而减弱了。因此,定居者政治退出历史舞台的第一个迹象,便是关于外国人选举权法律的逐步取消,而这些法律曾促进了移民,并促使欧洲人作为自由的共和主义公民快速融入进来。在19世纪的最后几年里,各州压倒性地否决了试图赋予外国人选举权的新提案,最后一项在马萨诸塞州1917年宪法会议中的类似提案也以失败告终。更引人注目的是,爱达荷领地于1874年,成为那个年代首个废除其入籍外国人投票权的州或领地。在1901年麦金利被一名移民刺杀后,以及由于第一次世界大战期间人们对移民忠诚度的关注,在20世纪最初的几十年里,这些取消移民投票权的努力得到了加强。1926年,美国最后一个允许非公民投票的州——阿肯色州——也废除了外国人选举法。 1 本质上,美国已经开始采用类似于科克所认同的处理外国人与主权国国民之间关系的老方法了。白种外国人——至少在归化之前——是外部人,而非定居者殖民事业的共同参与者,因而对他们的适当管理是通过有别于正式成员的法律机制来进行的。
这种与欧洲模式的日趋一致,进一步在美国移民边境政策上得到了证明,因为这一政策强调联邦政府对所有非公民入境和流动事宜拥有近乎绝对的权力,无论这些非公民属于什么种族。在海洋蒸汽航行公 司 诉 斯 特 拉 纳 汉 案 ( Oceanic Steam Navigation Co. v.Stranahan,1909年)中,虽然涉及一项授权官员阻止携带传染性疾病者入境的联邦法令,而最高法院的做法却远远超出了该案的具体事实。在移民入境问题上,法官一般拒绝国会的司法审查发挥重要作用。正如大法官爱德华·怀特(Edward White)在代表法院表达其观点时所宣称的那样:“国会立法权力在使外国人进入美国这一问题上,要比在任何其他可能问题上都拥有更加彻底的权利。”事实上,根据怀特的说法,这一立法权力“(已经)包含了该问题所有可能的方方面面”,并表明了对非公民的外国人进行广泛控制的合法性。 2在过去,排华的前提假定是,华人天生不适合成为共和主义公民;与之相伴的是坚持对白人移民门户开放,并避免对他们行使这种绝对权力。然而到1917年,随着领土扩张的前提不复存在,公众愈加将所有新移民都视为经济竞争对手,无论其族裔背景如何。那一年,美国政府最终确定对新来者进行识字测验,而这恰恰是鲍德利一直所反对的措施,因为识字测验支持者希望这将限制移民入境,尤其是限制东欧、南欧人。 3
1921年,国会通过了第一个移民人数配额法案,目的是将每个国家的年度移民人数占“出生在外国的此类国籍的美国居民人数(根据1910年的美国人口普查来决定)”的比例限制在3%。三年后,为进一步限制移民入境,国会又通过了《民族始籍法》(the NationalOrigins Act),把移民数限定为不得超过1890年人口普查中已在美居住人口数的2%。该法律的主要目的和作用是通过减少东欧、南欧国家的移民配额,在种族上纯化新移民人口。该法律还明确把亚洲移民和黑人排除在配额制之外,前者被认为是“没有资格获得公民身份的外国人及其后裔”,后者则被认为是“奴隶移民的后裔”。结果,该法律使来自西欧、北欧的入境者份额提高至84%,并实质上终止了许多非白人族裔群体的合法移民。 4
历史学家已对1924年《民族始籍法》中的种族歧视因素进行详细讨论,这些因素的确有助于将白人特性(whiteness)思想作为彻底的美国包容性的关键永久化。 5 然而,如果将(1921年和1924年的)这两项配额条款结合起来看,它们又具有另外一层主要含意。即便美国的包容性仍将按照种族来划定,但对欧洲移民的限制和控制表明,这种种族等级制嵌入在一个非常不同的制度框架之中。实际上,所有移民现在都受制于联邦政府的自由裁量权和特权权力(prerogativepower)。虽然欧洲人处在分层化等级制度的顶端,但他们也发现自身的自由流动受到限制,而且他们在美国的举止受到日益侵扰的国家权力的控制。就像行政紧急命令权(emergency power)对宪法的侵入一样,移民限制也削弱了定居者的二分法。在坚持对欧洲外国人的特权权利(prerogative rights)的合法性时,这样的限制却按照施加于印第安人、黑人、华人和墨西哥人身上的同样规则,将以前的定居者内部人组织了起来。
在扩大针对所有移民入境后的驱逐制度中,这一规则最为明显,而该制度出现在20世纪20年代。就像丹尼尔·坎斯特卢姆(DanielKanstroom)所写的那样:“对无证非法‘外国人'的驱逐,成为了日益庞大的官僚化驱逐制度的主要组成部分。而被驱逐者的总人数,则从1920年的2762人,上升到1929年的38796人。1921年至1930年期间,在超过9.2万的被驱逐的人之中,有超过3.6万人被发现没有携带合适文件、没有经过审查,或通过欺诈方式入境。” 6 事实上,这种普遍使用特权权力来移除大量移民的方式,产生了一种新的“非法移民”类别。此外,在美国政治中,谁算是“非法移民”的评估显然被种族化,这种情况尤其集中体现在雇佣墨西哥劳工到美国西南地区工作这一问题上。 7 但是,即使驱逐移民的企图带有种族性质,这些政策也清楚地表明这一管理机制管辖的是所有全部移民。就像以前那些处于附属地位的人口一样,最近来自欧洲的入境者发现不仅他们的选举权被剥夺,而且他们在归化前的生活,还因美国国家当局拥有的驱逐权和迁移权而受到监督。从整体上看,美国政府所做出的努力——以外国人投票终止、移民配额限额和移民驱逐程序为标志特点,使得自从17世纪以来普遍流行的这种做法获得了引人注目的突破。
在某种意义上,这种变化从根本上使得领土扩张与提供内部共和自由之间的帝国连接断裂了。如果没有用来定居的西部土地,不仅美国对新移民的人口需求将就此终结,而且帝国将促进定居者内部人经济独立和自治的历史期待也将告终。回望美国漫长的扩张轨迹,征服和处于从属地位人口的屈从,毫无疑问促进了自由白人公民引人注目的平等主义社会发展。然而,随着新的经济和行政权力形式的兴起,实际情形恰恰是,共和主义自由依然难以捉摸、定居者帝国带来解放的希望甚至更加渺茫。一代代新的美国人所面临的挑战,乃是要决定以什么样的框架来代替旧的定居者框架,以及哪些旧的定居者承诺——如果有的话——还值得加以保护。
在本章中,我对20世纪被修正的关于自由叙述的发展进行跟踪记录,探索其在由新政所确立的宪政秩序中的高潮。在第一部分中,我认为在平民政治溃败后的几十年里,包括沃尔特·韦尔(WalterWeyl)和约翰·杜威(John Dewey)在内的社会批评家和改革家们,试图通过普及教育、休闲和有意义工作的相关论点,来重建共和主义自由的思想基础。然而,尤其是在一种缺乏参与性和自主性的大众选民背景下,这样的目标因同时期国家行政权力的崛起而彻底失败。随着农业抗议的失败及其社会基础的分崩离析,政治参与逐渐从集体生活中淡出;而就其保留的程度而言,政治参与日益同实际运用权力相脱离。结果,在经济独立或民主自治方面,团体中的完全成员身份失去了其伦理基础。正如我在第二部分中所阐述的那样,像西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt)和乔赛亚·斯特朗(Josiah Strong)这样的扩张主义者则试图填补这一伦理空白,途径是聚焦于美国全球力量的崛起,认为这种力量能够给美国人提供一种具有共同目的和集体意义的观念。
在本章的剩余部分中,我描述了新政决策者是如何将这些帝国渴望的东西,与新出现的对政治权力和公民身份含义的叙述联系起来的。我认为,这种新秩序将安全提升到了作为社会指导性承诺的地步,以作为对过去的、而今日益变得遥远的参与式控制目标的替代品。在20世纪早期,杜威和其他激进的进步主义者辩护说,这种安全——尤其是就广泛的社会经济条款而言——乃是经济独立和共和主义自治的主要先决条件。然而,随着这些涵盖范围更广的理想倒退,新政官员把安全本身变成了目的。而在这一过程中,他们认为自由主义政府而非民众控制,才是提供稳定收入,并在根本上服务于人道主义目标的最佳手段。在对外关系方面,这些决策者还试图把服务于定居者自由的领土扩张,重新想象成追求永久和平的全球霸权。随着时间的推移,新出现政体的制度基础,变成了自主权得到增加的总统职位,从而作为一个代表和形成公众意志的权威机构发挥作用。事实上,行政机构权力的加强,导致了帝国特权在国内政治和政府日常运作中的常规化。
就像我所认为的那样,如果说美国独立战争试图捍卫共和主义自由,以反对扩张式的、权力集中的帝国中心,那么20世纪的美国政体则最终精确地验证了这一事实,即自由公民与分层化臣民之间关系的解体,后者曾令英裔美国殖民者颇为困扰。此外,无论是在国内还是在国际上,这些事态发展表明了手段与目标之间明显的本末倒置。虽然帝国在历史上曾被规定为作为自治的自由之仆,但是美国权力除了自身扩张外,似乎日益偏离指导目标。维护美国全球权力的要求,主要是为了加强内部的企业和国家的等级制,而非为了维持自由公民的政治权力或工作场所权力。如果进步主义者曾希望经济安全能提高民众自治的知识水平和能力,那么安全话语反而与明确的解放理想基本脱节了。
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