联邦党人的平衡与新殖民主义的幽灵
1965年,加纳总统克瓦米·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)出版了《新殖民主义:帝国主义的最后阶段》(Neo-Colonialism: The LastStage of Imperialism )一书。他在书中认为,虽然去殖民化可能已经改变了非洲国家的法律地位,但是它没有产生实质性的独立。取代直接政治控制的,是后殖民社会现在面临的各种各样经济、金融和贸易限制。这些限制是由后殖民社会以前的帝国主人强加的,它们使得名义上的主权国家沦为依附性的卫星国地位,结果其决定自身集体未来状况的能力有限。恩克鲁玛在将这种状况描述为新殖民主义时写道:“新殖民主义的本质,即屈从于它的国家在理论上是独立的,并具有国际主权所有的那些外部点缀。而实际上,这些国家的经济体系以及由此导致的政治政策都是受外部支配的。” 68
对恩克鲁玛来说,经济依附是同以下其他两种普遍性经历相生相伴的。第一,就像直接政治控制一样,新殖民主义不可避免地输出那些标志侵略国特征的“社会冲突”。就政府决定受国外支配的程度而言,嵌入在国外社会制度中的不公正现象也在本地扎下了根。因此,那些外国继续使腐败和不自由的形式,在名义上获得独立的国家中永久性地存在。第二,不同于在直接帝国关系中施行的相对排他性控制,这些后殖民政府现在发现自己身陷竞争性强权的全球竞技场之中,法律上的独立只意味着有能力“改变(控制自己的)主人”,而非一劳永逸地逃脱支配并“不受新殖民主义主人的影响而生存”。由于屈从于外部权力,非洲国家发现自己成了全球性强权在经济上、政治上的掠食物,是他们又一次争夺瓜分非洲大陆的战利品。 69
在共和国早期,定居者接受仇外和对外暴力受到以下两方面因素的刺激。其一是美国在全球弱小的类似经历;其二是美国感到新独立的定居者社会依然受制于欧洲的强权政治。小农场主们和店主们设计出一种自由的理想,它与坚定自信的集体意志连在一起,而这样的目标却遭遇后殖民的严厉现实,其中国家独立的可能性似乎与这些强烈的参与愿望相抵触。结果,定居者们发展出一种改变民粹主义含义的宪政结构。民粹主义被转换为一种对任何特权权力保持警惕的政治,它变为基本上关心的是维护一种二元性。这种二元性将定居者内部人与被排除的外部人区别开来,无论后者是原住民、奴隶还是后来的墨西哥人。起决定性作用的政治转折点,恰恰是1789年批准的联邦宪法。通过研究制宪辩论及其后果,我们能意识到民粹主义的野心作为国家的仇恨和帝国排他性原则,是如何受到遏制并被具体化的。
重商主义和欧洲霸权的限制
对美国——这个最重要的后殖民社会的定居者精英们来说,恩克鲁玛所说的后殖民幽灵是需要认真关注的事情。北美殖民地是作为英国王权的商业附庸发展而来的,它围绕英国商业界的物质目标,来支配殖民地的经济发展和定居者移民,虽然这种支配并不总是成功的。
尽管美国革命正式终结了这种殖民控制,但就像沃尔特·利希特(Walter Licht)所写的那样,“美国依然处在那一商业势力范围之中。以前那些殖民者目前的财富依然受英国商业利益控制。18世纪80年代期间及其后的商业活动起起伏伏,反映了英国商人有能力将货物大量送至美国市场,或者封锁美国的出口”。对于定居者来说,与难以摆脱商业依附相伴的困难,还有殖民地在政治上的普遍软弱,以及在弱肉强食的欧洲国家世界里(美国的)独立似乎脆弱不堪。虽然殖民地能够从英国的控制中获得独立,但是这样的独立仅仅是用一个主人替换另外一个甚或更具压迫性的主人吗?罗伯特·韦伯就美国的革命精英评论道:
自1783年以来,他们已将其国家描绘成假释犯,保护其不稳定的自由不受国际势力的侵犯。美国可能逃避这些势力,但永远无法控制它们。他们相信,即便是最好的领导人和最有独创性的措施,都不能阻止大国支配美国公民、腐化美国官员,或渗透美国政府、图谋美国民族、联合起来反对美国,或者发动对美国的战争……。分割、同化:这就是美国危险的恰当类比。 70
对这样的定居者来说,谢司起义使美国解体和独立的殖民地遭遇欧洲征服的潜在威胁具体化了。这次起义促使人们注意到松散邦联下组织起来的半主权国家所面临的脆弱性,并使此前那些对联邦权力持怀疑态度的精英转而支持1787年5月的制宪会议。对于更大程度集权的捍卫者来说,如乔治·华盛顿,没有什么比这些“失序”更能证明“我们的政府缺乏能力”,这些“失序”折磨马萨诸塞州——一个定居者反叛的知识和军事中心。 71 甚至更为重要的是,谢司起义使得乡村与城市之间有关对自由构成主要威胁的看法日益变得不合拍。虽然东部沿海商人和贫穷的西部农民都将自由看作自治,它与定居者对美国殖民化未来的控制天然联系在一起,但是这些群体在准确看待是什么危及本土帝国自治这一问题上存在根本分歧。对于自耕农和乡村穷人来说,对自由的主要内部威胁来自殖民地的商人利益;而主要的外部威胁则来自边疆的本土美洲人。基于这样的民粹主义看法,富裕的沿海精英只是作为政治经济权力取代了伦敦的商人,他们并没有一劳永逸地结束自己的商业依附,而是继续损害地产权、农民和市民的财产控制权。与原住民群体对个人安全和经济独立造成的持续危险一道,夺得州政府和大陆会议的那些垄断利益,使劳工陷入与英国统治下并无二致的从属境地。
相反,对于定居者精英来说,对本土自由的主要限制是那些此前被边缘化的人的政治激情与欧洲干涉的威胁联合到一起。对于这个新共和国的创立者来说,谢司起义使得以下这一事实十分明了,即外部阴谋和内部平民权力上升,是如何能够让欧洲国家分割和支配各个殖民地的。起义本身最初是由英国商人决定对美国商业关上大门的决定促成的。外国强权仅凭改变经济政策就能产生(美国)内部社会冲突的能力,说明了独立的殖民地依然受到外部支配的程度。进而言之,由此产生的民众骚乱不仅危及政府的有效性,而且危及邦联的永久性。整个18世纪80年代和90年代,在这个或那个欧洲强权的庇护下,新英格兰的和旧西北地区的边疆定居者反复计划从美国独立。这些独立活动中或许最著名的是富兰克林分离运动(the Franklinsuccession movement),在这场运动中,有三个北卡罗来纳的西部县在1784年宣布独立,并在整个18世纪80年代试图与西班牙结盟,以便从北卡罗来纳和大陆会议夺取当地的权力。 72
结果,在思量要求一部新联邦宪法的必要性时,精英们是通过新殖民主义政治——这与恩克鲁玛描述的并无二致,来看待定居者社会所面临的那些问题。对于参加费城会议——一次秘密的闭门会议——的那些人来说,实质性独立的可能性有赖于创建联邦框架,以使之既能够减少外部控制,又能够使政治经济决策与大众意志相隔离。事实上,由于存在不断动乱的可能性和对这种政治重组真实而广泛的敌意,这样的保密被认为是必要的。对新宪法的支持者来说,在使摆脱地方性主权作为自由基础正当化的问题上,这些必要条件是至关重要的。亚历山大·汉密尔顿和詹姆斯·麦迪逊在主张更大程度的集权时,都提及后殖民的困境。由于害怕分裂的殖民地有可能陷入欧洲不同联盟的竞争之中,汉密尔顿在《联邦党人文集》中警告道:
美国如果完全不联合,或者仅用简单的攻守同盟软弱无力地联合在一起,那么就会由于这种不调和的同盟的活动,逐渐被卷入欧洲的政治和战争的一切有害纠纷中去,而且由于它所分成的各部分之间的破坏性争斗,它可能变成各部分敌对国家的阴谋诡计的牺牲品。分而治之必然是怀恨或害怕我们的每个国家的箴言。 (3)
在响应这种观点时,麦迪逊认为,如果没有一个更强大的联邦政府,美国就依然将是一个软弱的依附性卫星国,不能够阻止强大的欧洲国家追求它们的北美控制范围:
分裂的美国,其命运甚至比欧洲那些国家的命运更加不幸。后者的灾祸来源只限于自身范围之内。地球的另一部分,没有强国会在其敌对国家之间策划阴谋,煽动它们互相仇恨,使它们成为外国野心、妒忌和复仇的工具。在美国,由于内部妒忌、争执和战争所造成的苦难,只是它命运的一部分。其他许多灾难的来源,在于欧洲同地球的这一部分的关系,而地球的其他部分和欧洲是没有这种关系的。 73 (4)
对汉密尔顿、麦迪逊和其他人来说,对共和主义自由的基本威胁不断来自外国宗主国的干涉,只不过现在北美这些殖民地发现他们自己不仅只依附于大不列颠,而且依附于所有那些相互竞争的欧洲国家。因此,如果没有统一和有效的政府,后殖民的软弱性就会把这些殖民地暴露在欧洲霸权真正的威胁之下。为了不只是从外国主人那里获得法律上的独立,而是也获得实质上的独立,新宪法的辩护者们试图发展出一种基于更大程度集权并能够限制对自由构成内外挑战的政治制度。 74
联邦党人对后殖民困境的反应
虽然许多美国革命精英主张围绕全国性政府组织起来的联邦制度的必要性,但是他们对那个政府的基本特点意见不一。虽然汉密尔顿和麦迪逊都致力于限制州的权力,保护那些殖民地免遭新殖民危险,但是他们每人都发展出具有关键区别的不同选择。对于汉密尔顿来说,实质性的独立要求强大集权的欧洲式国家,它既能够从小农和市民那儿索回政治控制权,又能使美国从依附性商业地位的渊薮中脱身。这样的全国性政府将直接依靠公民行事,并享有真正的制度性权力,而各州只不过是次级单元的组织而已。按照汉密尔顿的观点,有效的中央控制,“必须将其作用传给公民个人。它一定不需要中间的立法机关,但是必须有权使用普通行政长官的权力去执行自己的决议” 75 (5) 。
进而言之,为了摆脱与英国的商业关系,这些殖民地需要一个积极有为的政府,它能够建立美国的商业势力范围,提升国家的经济实力。通过加强本地金融精英的地位和促进并保护商业和制造业利益,汉密尔顿及其支持者计划要把美国建设成欧洲霸权的竞争者。因此,新的联邦权力必须致力于确立产权,并确立投机商、商人和制造商的商业利益,因而要给予富人在国家福利中拥有经济利益。就像汉密尔顿所写的那样:“所有的开明政治家都看出并承认,商业的繁荣是国家财富的最有效和最丰富的来源,因而成为他们政治上关注的主要对象。” 76 (6)
然而,如果新的国家精英发现民粹主义政治愿景的出现威胁到内部稳定,那么建立一个美国商业帝国的想法则对许多人造成了冲击,因为它与美国革命的愿望完全格格不入。允许商业利益获得政治控制权,会削弱作为自治的自由根基,并且只会使得民众的敌意问题永久化。一个控制集权化政治机构、拥有垄断权力的建制派金钱阶级崛起,只会在美国复制欧洲的社会冲突,结果是压迫性的少数人对抗无产阶级暴民。本杰明·富兰克林警告道,商业和大规模制造业的增长带来财富的巨大不均,导致无地穷人的出现,因为“恰恰是在一个国家的大量无地穷人——他们必须以低薪为他人工作或挨饿,使得企业主能够进行制造业”。事实上,人们应该将托马斯·杰斐逊对农业和小农的极力捍卫,理解为对重商主义和汉密尔顿渴望看到其在美国真正扎根的抨击。杰斐逊在《弗吉尼亚州纪事》(Notes on the Stateof Virginia )中写道:
既然我们有土地来劳动,那么让我们决不要冀望我们的公民在工作台上忙碌,或者让女人团团转……。让我们的工场留在欧洲吧。跨大西洋商业运输的丧失将由政府的幸福和永久性来弥补。大城市暴民恰恰给纯粹的政府增加了如此多的支持,就像溃疡之于人体的力量一样。 77
对富兰克林和杰斐逊两人来说,定居者重商主义不仅通过工资奴役和贫穷削弱自由,它还不可避免地导致政治专制主义。此前建立自由政府的所有努力,最终都因无地暴民的崛起、屈从于少数人的经济支配以及不享有集体利益中的个人重要利益而受到压制。蛊惑民众的政客和暴君曾承诺向支配性寡头政治复仇,但是他们可以轻而易举支配这些个人,并终结共和主义自由的梦想。换言之,汉密尔顿根本解决不了后殖民依附问题,它只是使民众情绪的反抗和多数人的暴政更加可能发生,而非阻止许多人不和的可能性。
作为回应,麦迪逊给出了一幅截然不同的政治权力图景,这是一幅能够保护美国独立既不受欧洲干涉、又不受民众抵制的图景。麦迪逊同样有这样的普遍信念,即本地不受限制的民众统治将不可避免地退化为政治专制主义,从而使欧洲强权分而治之的政策在其中能够起到支配性的作用。他在1788年10月给杰斐逊的信中写道:“在我们的那些政府中,真正的权力掌握在社会的多数人手中,对私人权力的侵犯主要不是从与选民感觉相反的行为来理解,而是从政府在其中只是作为多数选民工具的行为中来理解” 78 。然而,就像富兰克林和杰斐逊一样,麦迪逊认为汉密尔顿的民族国家导致同样的陷阱,因为操弄大众情绪的专制者将把集权化权力据为己有,并践踏精英的利益。英国议会至上的制度提供了一个因集权而显露危险的现成例子,因为英国议会中的国王只是最近才利用了立法机构的广泛权力,以削弱定居者的社会地位、将拥有奴隶的权利置于潜在危险之中并加强像印第安人部落和法国天主教徒那些非定居者敌人的力量。因此,在抑制各独立殖民地主权权力方面,麦迪逊逐渐将这种抑制本身看作新联邦主义制度合适的指导原则。他把权力得到加强的全国性政府,设想为制度制衡的共和主义体制的组成部分,这一体系将削弱任何政治地区、任何竞争性社会团体的实力,以便夺取政治权力。在这样的规则下,更大的地理范围和代表与选民之间增加的距离成了政治资产,因为它们与各种分权制衡一道,限制了民众力量所发挥的控制。 79
麦迪逊的主权分割模式是作为新联邦宪法的基本理论框架而出现的,在其中创建的真正意义上的全国性政府,使治国术免受大众利益和争论不休的社会冲突的影响。麦迪逊的洞见的核心,是殖民地精英对法律如何能够构成自由的意见和看法。按照民粹主义叙述,通过对许多人的经济政治利益施加影响,并保证所有人享有对劳动的生产性控制,共同制定的法律产生自由。相反,对麦迪逊来说,只有在法律保持对政治的自主权并能不使之沦为任何特定社会集团的利益时,法律才能构成自由。麦迪逊将以源自大多数人的法令形式存在的法律,看作破坏更高程度“正义”、以服务“有利害关系的占压倒多数”的目标的设想:
到处可以听到我们最关心而善良的公民以及拥护公众信用和私人信用、公众自由和个人自由的人们抱怨说:我们的政府太不稳定,在敌对党派的冲突中不顾公益,决定措施过于频繁,不是根据公正的准则和小党派的权利,而是根据有利害关系的占压倒多数的超级势力。无论我们多么热切希望这些抱怨毫无根据,但是已知事实的证据,不容我们否认,这些抱怨在某种程度上是正确的。 80 (7)
然而,就法律而不仅仅是民众统治而言,麦迪逊和联邦主义者必须斩断民众意志思想与许多人的特定利益之间的联系,因为后者是由那些小农和市民构成的,他们企图通过当地的多数主义和公开叛乱来攫取政治控制权。在采取这一措施时,麦迪逊认为是宪法而非当地大多数人表达了民众意志。宪法是作为根本大法而存在,它胜过普通的州法令,并允许全国性政府强制实行政治目的,以同公益保持一致,而这种公益经常与劳动集体的当地利益并不一致。
虽然麦迪逊对法庭在多大程度上是这一根本大法的最终裁决者提出质疑,但是汉密尔顿甚至走得更远,并坚决主张唯有不经选举、制度上独立的法官,才能保护民众意志不受多数人争论不休的非法行为所影响。针对更加不经协调的民众统治问题,汉密尔顿在对司法复审和(最高)法院享有至高无上的释宪权进行辩护时写道:
远较以上设想更为合理的看法应该是:宪法除其他原因外,有意使法院成为人民与立法机关的中间机构,以监督后者局限于其权力范围内行事。解释法律乃是法院的正当特有的职责。而宪法事实上是,亦应被法官看作根本大法。所以对宪法以及立法机关制定的任何法律的解释权应属于法院。如果二者间出现不可调和的分歧,……宪法与法律相较,以宪法为准;人民与其代表相较,以人民的意志为准。 81 (8)
在本质上,通过将“人民”一词变成一个抽象的名称,汉密尔顿试图将这个词的含义去政治化,因为这一名称唯经由非民选法官的司法判例才易于理解。当然,这只是对麦迪逊所作上述努力,即认为自由的法律乃是适当保持对政治的自主权、因而免受公众压力的扩展而已。最终,麦迪逊和汉密尔顿都企图重新表达那些由当地多数派表达、由州立法机构通过的集体观点和态度。而这在此前作为局部利益,被坚持认为是民众意志。尽管在民粹主义的解读下,“人民”是带着清清楚楚集体目标的特定社会实体——劳工团体,但联邦主义者通过宣称,在定居者社会,任何团体只是一个小集团而已,证明主权分割和法律自主权是正当的。通过重申小农和市民运用政治权力的实际努力,如何只是增加了后殖民地的软弱、加剧了新殖民主义的威胁,这一举措从而得到了支持。
虽然被提议的宪法引起了严重而激烈的反对,但是这样的反对遭遇了根本的不同意见。反联邦主义者经常对两种相互冲突的共和主义基础表达批评意见:一种是与某些精英的殖民地观念相同;另一种与民粹主义方法更接近。像理查德·亨利·李那样的反联邦主义者,就在他的《联邦农民来信》(Letters from the Federal Farmers )一文中反对麦迪逊的解决方法,原因是他认为权力得到加强的全国性政府削弱了机构平衡,并太过于偏离到“统一制度”一边。对李来说,如果要表达地方主义的共和主义传统——其对很大的政治规模持怀疑态度,那么主权分割原则通过维护独立州的权威,从而最能达到这一点。李担心全国性政府的地理规模,加之各种各样的经济势力归于其中,久而久之将形成专制主义集权,结果消除了分权制衡:“除非人民 将 作 出 巨 大 程 度 的 努 力 , 以 恢 复 州 政 府 的 治 安 权 ( internalpolice)。由于各种势力排他性地课税收税,以管理民兵、坚持他们自己的司法法院对其自己法律结局的决定,平衡不可能持续很长久。”虽然李并不同意麦迪逊有关一个正义共和国的适当规模,因而更强调州主权,但是这两人却有着相同的假定。具体而言,他们每人都把最好的政治秩序,看作一种约束活力充沛的政府走向潜在专制的秩序。 82
这一批评以机构平衡和将法律设想为阻止任何单一政治权力行使为基础,导致其在根本方向上与乔治·布赖恩(George Bryan)的反联邦主义观点不同。在以笔名写的《哨兵》(“Centinel”)一文中,作为宾夕法尼亚一院制立法机构强有力的提倡者,布赖恩对新宪法进行了抨击,理由是新宪法违背了大众统治,并允许少数人篡夺多数人的权力:“无论在哪个社会里,富人和野心家都认为他们有权利对其同胞作威作福,他们成功地使自己利用了这种有利的形势(由革命引起的混乱),而情绪未稳的人民因此已准备参加任何的极端政府。”对笼罩在这个新全国性政府头上有关欧洲支配——我称之为新殖民主义——的担心害怕,布赖恩进行了明确的抨击。在他看来,这种令人惊骇的警告只不过是花招而已,富人利益通过这样的威胁牢固确立了他们自己的权力。布赖恩在讲到富人时写道:“他们所经历的一切痛苦和困难出自各种各样原因,但是他们却将其归于当前邦联的无效,因此导致他们盼望完全从建议所采用的政府制度中解脱出来;而在其他情况下,他们则盼望政府即刻崩溃和毁灭。” 83
布赖恩坚持认为,唯有这些殖民地加强州立法机构的力量,并使之掌握在农民和市民手中,殖民地才能够保持自由和独立,而不是寻找新的联邦主义制度。与李不一样,布赖恩排斥平衡的框架,并号召建立一个积极而至上的议会,以致力于支持劳动群体的意志。在使得民粹主义观点类似于潘恩的观点,并使人们回忆起卢梭的观点时,布赖恩对地方主义进行了辩护,不是因为地方主义抑制了局部利益,而只是因为简单民主最能够对人民的压力做出反应:
最高的责任心在简单的政府框架中得以履行……。在仿效宾夕法尼亚宪法时,如果将全部立法权授予一个由选举出来短期任职者组成的机构(与行政和司法分开),并且必须通过轮流来排除永久任职……,人们将设计出最完美的责任政府。因为在那个时候,每当人们感到不满,都不会误会那些倡议者,并进行确定而有效的补救,从而在下次选举中抛弃他们。 84
布赖恩的反联邦主义拒绝了这样一种信念,即法律在理想意义上应对小集团进行限制,这是在辩论中双方多数精英的共同想法。布赖恩重申说,民粹主义法律观念是通过人民统治而得以实现集体利益的途径。
最后,宪法的批准反映了麦迪逊观点在制度上的胜利,反映了民粹主义原则作为治理定居者社会的基础而被拒绝。就像乔伊斯·艾普尔比(Joyce Appleby)所写的那样,批准该宪法完全违背了人民主权的未来:
宪法关闭了美国简单多数政府的大门。在具体时刻由人民想做的事情而驱动的民众多数将永远受到限制。宪法创立了根本大法,而且严格限制了政府权力的范围。宪法同样使得改变权力分配变得极度困难。虽然在美国人们庆祝人民主权,但是宪法一旦得以批准,主权者就受到了制约。 85
就宪法被批准乃民粹主义原则失败的程度而言,其在定居者经济边缘地带并未失败。在马萨诸塞州,宪法仅以187票对168票获得通过,反对者完全集中在乡村地区,尤以谢司起义曾占领过的地方为甚。在人们知道的那些对这次起义持同情态度的城镇,97票中有90票投了反对票。按照这部宪法一位支持者的观点,“在马萨诸塞州联邦,所有反对源自那去年普遍盛行的可恶的反叛精神”。对于农民和市民来说,没有什么比经济独立以及政府服务于劳工利益的民粹主义观点更加具有利害关系。对一位马萨诸塞州的反联邦主义者“科尼柳斯”(Cornelius)来说,新宪法将“把联邦的全部权力,拱手让于那些商业利益者手中;而对于土地拥有者来说,他们没有代表权、前途渺茫、没有希望,尽管土地关乎这个国家的最大利益”。对许多普通定居者来说,新出现的政府形式,似乎在根本上与他们的经济利益和他们对有效控制的渴望相对立。 86
扩张与民粹主义在制度上的终结
对于一个独立帝国的定居者社会来说,无论英国的殖民化在哪个地方实施,通过授予全国性政府几乎不加限制的权力来指导对领土的管理,民粹主义在制度上的失败都在很大程度上制约了民主的可能性。回过头来,这一失败也使得民粹主义的精力集中在与被视为帝国特权侵入定居者生活内部结构这一问题的斗争上。久而久之,这有助于使政府的权力等同于帝国征服并使原住民居于从属地位的权力。在发展如何对新领土进行管理的实践中,美国宪法遵循《1787年西北条例》确立的先例。然而,这一先例的基础非常不稳,因为在《邦联条款》(Articles of Confederation)中,并没有各州授予大陆会议如此行政权力的内容。事实上,大陆会议干预当地定居者政治生活组织的行为,从根本上来说有违分权自治和民众统治(popular rule)的主流规范。麦迪逊和其他许多政治精英相信,尽管在政治上是必要的,但国会的行政权在《邦联条款》中缺乏宪法基础。麦迪逊在《联邦党人文集》中认为,虽然“西部地区”是“合众国巨大的宝藏”,但是他担心,如果没有得到国家权力明白无误的承认,当地人民的控制将使得这些领土成为内部冲突和欧洲入侵的非事生产的场所。虽然大陆会议曾试图以适当的监督来制止这些趋势,但其行为“丝毫不带宪法权力色彩” 87 (9) 。就此而论,在渴望主张民众统治的边疆定居者与大陆会议二者之间,一场潜在的分裂斗争酿成了。这固然在操作上不合法,但却符合国家统一的利益。
对麦迪逊及其联邦党人同侪来说,努力保证英裔定居者和国家致富不为民粹主义激情所绑架,乃是攸关存亡的事情。这涉及一个双重的过程:一方面是在业已成型的殖民地从小农场主和市民手里夺权;另一方面是在新土地上牢固确立沿海精英们所秉持的那些价值和习俗。虽然边疆定居者们是盎格鲁文明的拥护者,这些“进步代理人”可以使原住民的土地变得多产,但他们也可能是文明的威胁。 88 沿海精英们认为,这些经常面临极度贫困的边疆定居者已然接受了其原住民邻居的“野性”,并因此认为他们代表了可能失序的持续根源。这些沿海精英尤其因边疆定居者遭遇原住民时做出的残暴行径而恐惧不已。沿海精英还把将定居者民粹主义权力的上升,看作对这一新共和国进步主义抱负的可能打击。 89 就像乔治·弗雷德里克森所写的那样,虽然边疆定居者对于殖民来说是必要的,但是“他们的过渡性生活方式,直接被存在于东部的那种有序、勤勉的社会取代,通常被认为是理所当然的” 90 。为了与这一信念相一致,新宪法通过提供以下条款明确规定,扩张需在沿海权力的支持下进行:“国会有权处理和制定有关属于美国的领土或其他地产所必须遵守的所有条例和规则。” 91 在法律能力上,虽然此前的机制在限制边疆行为上可能不足,但新的国家权力不会遭遇类似问题。国会现在享有管理西部土地的法律权,并通过采取行动而使政治决策不受民众控制的影响。
路易斯安那有关治理与公民身份的辩论,清楚地表明了新宪法秩序是如何阻止和改变民粹主义思想观点的。美、法两国之间的路易斯安那购买条约认为,新领土上的居民将最终获得完全公民身份,而且这些领土将获得州的地位。然而,眼下国会应该按照基本的宪法保护来管理这些领土。 92 为了与定居者帝国原则和《1787年西北条例》所确立的框架保持一致,政治精英们从未严肃考虑过保持在新土地上的永久依赖性。尽管如此,如果获得州的地位是不可避免的后果,那么新的宪政秩序意味着全国性政府可以设定时间表,并极大影响地方自治的最终结构。结果,国会权力作为指导性力量运作,控制着边疆的自治,塑造着民众权力的运用。
随条约的批准,国会授权总统管理这片领土,直到立法得以通过。然后在1804年2月,国会采用建立临时政府的办法,该政府“由一名州长、一个13人组成的立法会和任期四年的司法官员组成,他们全部由总统任命”。两个议案都严重偏离了人民主权原则,并直接遭到路易斯安那的美国定居者谴责,结果新奥尔良市长以辞职来抗议缺乏自治。这样的临时性安排受两重原因驱使:第一,托马斯·杰斐逊和其他人认为,法国和西班牙居民因信奉天主教而没有为民治作好准备。根据萨拉·克利夫兰(Sarah Cleveland)的观点,“杰斐逊认为平民大众‘像孩子一样没有能力进行自治',并认为该领土上的立法机构应根据平民大众的适应能力,来循序渐进地引入民主治理”。虽然这并非杰斐逊本身的观点,但是对许多沿海精英来说,这样的族裔和宗教判断也隐藏着更深程度的恐惧,即如果没有国会的限制和控制,边疆定居者将通过民众激情的奇思异想来进行内讧式的统治。正如田纳西州参议员约瑟夫·安德森(Joseph Anderson)指出的那样,由于路易斯安那超过三分之二的居民都是英裔—新教定居者,反天主教的说辞几乎没有什么意义。来自边疆各州的政客们竭尽全力把这个临时政府谴责为暴政,而来自田纳西州的另一位参议员威廉·科克(William Cocke)将这个政府描述为“军事专制”,并宣称“那个国家的人民是自由的,让他们拥有自由和一个自由政府吧” 93 。
最终,国会采取了第二种、也是更具代表性的临时政治政府形式,内容包括一个人权法案和人民选举的由25人组成的立法机构,并在1812年承认路易斯安那为一州。然而,在获得州地位之前,国会继续扮演咄咄逼人的监督者角色,在未来的领土管理中,这种做法成了惯例。虽然路易斯安那居民可以选举他们自己的代表,但是国会对当地法令可以行使否决权。更为重要的是,被任命的州长继续享有广泛的自行决定权,其中包括决定何时召集所选出的立法机构开会的权力,以及在必要时推翻立法机构决定的权力。随着时间推移,这样的行政权成了领土治理的重要内容,国会利用官员任命机制来限制民众统治,这与此前的英国立法机构并无不同。在此过程中,国会的干预使得这一点具有确定性,即当地不受约束的多数派并不主导政治决策。在终于获得州地位时,这一干预进一步保证了州的地位是按照麦迪逊共和主义原则来规定的;与之相伴的是完全独立的司法和以州长形式而得到确立的行政权。 94
国会在确立自治政府的界限方面所扮演的角色,也关键性地改变了民粹主义反对派的组织结构。大多数政治精英对《邦联条款》下领土治理的合宪性提出质疑,因为他们认为,虽然在针对被排除团体时源自皇家的优先权力是合适的,但以其针对定居者却并不合法。就此而论,内部社会必须以自由法律为基础,从而保证共和主义依然是集体生活的基本前提。对边疆政治家们来说,如果要捍卫西部定居者的政治经济独立,就要求确保这样的优先权永不渗入国会对新土地的管理之中。虽然联邦政府可能曾能够设定条件,由此新的领土最终获州的地位,但是对基本宪法保障的尊重则要求限制这一权力。
结果,在有关路易斯安那的辩论期间,宾夕法尼亚的众议员安德鲁·格雷格(Andrew Gregg)寻求一项修正案,来确保有关领土的所有国会法案“不会与美国宪法相抵触”。类似地,田纳西参议员安德森认为,宪法提供的每项规定权利因领土扩张而即时跟上,因为“我们为这个国家立法的唯一权力源自宪法,我们必须给他们一个共和政府,舍此别无其他” 95 。如果说新宪法削弱了民众统治,那么它也为建立所有定居者享有平等地位、为制衡国会的自由裁量权提供了手段。虽然民粹主义已被浓缩成政治组织的规则,但其捍卫小农场主和市民的社会立场,依然能起到监督新联邦政府压迫的作用。
就像我在下一部分中将要讨论的那样,这一观点最臭名昭著的变体,是由杰克逊式的政客、最高法院首席大法官罗杰·塔尼(RogerTaney)在德雷德诉斯坦福(Dred v. Stanford ,1857年)一案中提出的。他在该案中公开挑战国会的一般领土规则权力,并坚决主张宪法只是在批准时为美国拥有的领土提供了这样的权力。对塔尼来说,这一主张旨在限制国会的自由裁量权,它对捍卫在新兼并土地上拥有奴隶的权利以及保卫边疆定居者不受来自联邦政府强制权的权利来说,都是一项至关重要的措施。 96 结果,国会任何超越宪法语言攫取权力的企图,都代表了帝国特权非法扩散到定居者的内部生活之中。就像英国殖民统治下的集权化主张要把定居者贬低到原住民的地位一样,国会的自由裁量权起到了否定对共和主义自由和内部平等的基本社会承诺的作用。全国性政府如此的非法侵入带来了这样的风险,即让那些值得拥有自由公民身份的边疆定居者,变成了联邦暴政的政治臣民。
虽然塔尼可能已经体现了民粹主义的完全成熟,但是最能说明民粹主义向怀疑主义和以监督帝国特许权为前提的政治转向的行动者,则是托马斯·杰斐逊。杰斐逊有点反对新宪法,原因是该宪法原先缺少权利法案,以及他对强化中央权力的恐惧。众所周知,他曾对麦迪逊写道:“我承认我并非十分强有力的政府之友。这样的政府总是压迫性的。” 97 然而,就像克里斯托弗·汤姆林斯(ChristopherTomlins)认为的那样,杰斐逊对“强有力政府”的反对,并非反对国家权力。他把政治看作农民定居者行使当地民众统治、并因此保证其经济自由和公共幸福的场所。杰斐逊宣称:“我不属于那些恐惧人民的人之列。他们,而非富人,才是我们持续自由的依托。” 98 事实上,他的监护体系是民粹主义信念在小生产主义者民主社会中的缩影,对实现集体的善进行了安排,而且在其中多数派法则构成了自由:
它是通过对这些共和国进行划分和再划分……直到结果是每个人的农场由其自身来管理;通过将每个人亲眼可以管理的东西置于其名下,一切将得以最好地完成……。当每个人在他的监护—共和国方向都是参与分配者……并且感到自己是政府事务的参与者的时候,不仅仅在选举日,而是经年累月的每一天;当这个国家的每个人都是该国诸多委员会中某一个委员会—— 无论大小—— 的成员时,人们宁愿遍体鳞伤,也不会让恺撒或波拿巴那样的暴君来削弱其自由、剥夺其权力。 99
杰斐逊对民众统治的捍卫,甚至使他将谢司起义那样的暴动描述为民主声音的健康表达。他在给朋友的信中写道:“上帝都会拒绝接受,我们在20年里竟然没有发生一次这样的叛乱。”而“上一次发生在马萨诸塞的叛乱,给了我超出其应给予我的担忧。如果算一算11年期间13州只发生过一次叛乱,那么在一个半世纪里每州只有那么一次而已。没有哪个国家在如此长时间里一次叛乱也不发生” 100 。
然而,就政治权力与当地民众控制日益脱节的程度而言,其强有力的行使是有必要怀疑的。这样的政治权力不足以有效组织起来促进生产主义民主,因为在生产主义民主中,政府机构能够满足劳工团体的需要。结果,杰斐逊对新联邦制度的隐性权力保持警惕。他担心中央权力的扩大会与坚定的民粹主义梦想发生冲突。人们因此能觉察到杰斐逊严肃的构成论思想,即由于担心缺乏文本来源的权力很容易蜕变为无限授权,而这种授权将使得无论主张什么样的民众统治都变得无效,因此他认为全国性政府不可以主张宪法中未明示的权力。
通过强调一种以怀疑国家权力为基础的政治,杰斐逊体现了对这种立场的转变,即聚焦于民众意志如何通过政府得以实现。他的观点要求日益关注标志并维持定居者生活的基本二元性:内部自由状况与外部暴力强制状况之间的二元性。人们应该注意,领土扩张是杰斐逊捍卫国会更大程度自由权的主要领域。在这样做的时候,他阐明了民粹主义观点的核心内容:既维持失去的皇家帝国特许权,又阻止其在内部的适用,尤其是在宪法批准之后。杰斐逊把获取新领土看作定居者自由和共和主义和平的前提条件。他在给麦迪逊批评“强有力政府”的同一封信中写道:“我认为我们的那些政府在数个世纪里将依旧是好的,只要它们主要是农业性的;只要美国任何地方还有空地,情形就将依然如此。当它们像在欧洲那样在大城市里相互纠缠时,它们就会变得像欧洲那样腐败。” 101
然而,如果“帝国的自由”要求对外进行不受抑制的主权权力,那么这一权力决不应运用于定居者社会内部。即便在赞成对领土进行逐步自我管理时,杰斐逊的主要逻辑依据是这样的:由于天主教居民需要一段时期的文化同化,他们可以暂时从属于国会的自由裁量权。换言之,通过认为这种权力的从属者目前并非真正处于定居者社会内部,杰斐逊为联邦拥有更大程度的权力进行了辩护。在这样的情形下,对民粹主义的辩护日益集中在这样的问题上,即规定社会成员身份并确定定居者与非定居者之间的等级差异。随着19世纪继续前行,建立在维持内部—外部区分基础上仇外含义的政治变得越来越明显了。
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